[특집1] 헌정질서 회복을 위한 통치구조 개혁 방안

• 영문명: Governmental Structure Reform for Restoring Constitutional Order
• 발행기관: 헌법재판연구원
• 저자명: 박종보(Jong-Bo PARK)
• 간행물 정보: 『헌법재판연구』제12권 제1호, 39~84쪽, 전체 46쪽
• 주제분류: 법학 > 법학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2025.06.30

국문 초록

이 연구는 대한민국의 현행 대통령제가 초래한 헌정 위기와 그 원인을 분석하고, 이를 극복하기 위한정부형태 개편 방안 및 제도적 개선책을 검토하였다. 2024년 12월 3일 윤석열 대통령이 비상계엄을 선포한 사건은 대한민국 정치사에서 대통령과 국회의 극단적 대립과 권한 남용이 얼마나 심각한 문제인지를 단적으로 보여준다. 그러나 이와 같은 위기는 대통령 개인의 문제만이 아니라 헌법상 권력구조, 정당체제의 중앙집권화, 정치문화의 미성숙 등 제도적･구조적 요인들이 중첩된 결과이다. 한국 정치에서 ‘제왕적 대통령제’라는 개념은 특정 대통령의 권한 남용을 비판하는 단순한 정치적 수사에 그치지 않고, 헌법 개정 및 정치 체제 전환 논의에서 중심적인 개념으로 확장되었다. 그러나 현행대통령제 자체가 본질적으로 제왕적 대통령을 초래하는 것은 아니며, 미국의 대통령제 역사나 슐레진저가 제시한 본래 개념과 달리 한국에서는 헌법적 통제 실패라는 맥락에서 사용되고 있다. 이러한 문제를 해결하기 위해서 기존의 정부형태 개편 방안들, 즉 의원내각제와 이원정부제(분권형 대통령제)의 도입 가능성과 한계를 비판적으로 검토하였다. 의원내각제는 이론적으로 대통령 권력의 독주를 방지할 수 있으나, 실제 한국 정치 현실에서 지역주의 강화, 정치적 불안정, 국회의 독재 가능성 등심각한 부작용이 우려된다. 이원정부제 또한 대통령과 총리 간 권한 충돌 가능성, 복잡한 정치적 작동 방식 등으로 인해 현실적이지 않다. 따라서 현행 대통령제를 유지하면서 대통령 4년 중임제, 결선투표제를도입하는 현실적 개혁 방안을 제안하였다. 이와 함께 국민주권 원리의 실질적 회복을 위해 대통령과 국회의원 선거의 주기를 조정하여, 국회의원정원의 절반가량을 2년마다 교체하는 중간선거 제도 도입, 비례대표제 의석 확대 등을 통해 국민이 정치적 책임을 실시간으로 물을 수 있도록 해야 한다고 주장하였다. 권력분립의 실질화를 위해서는 국회의 탄핵소추 시 즉각적인 직무집행 정지 조항을 폐지하고, 국무회의를 심의가 아닌 의결기구로 개편하여 대통령의 권력 남용을 억제할 필요가 있다. 또한 현행 국무총리제를 폐지하고 대통령과 함께 선출되는 부통령제를 도입하여 대통령의 권력을 견제하고 국정 안정성을강화해야 한다. 아울러 정당 내부의 민주성을 제고하기 위하여 중앙당이 독점한 공직 후보자 추천권을 제한형 예비선거 또는 예비후보 추천형 지역경선제를 통해 분산시키고, 선거권자의 참여를 확대함으로써 정치적 다양성과 책임성을 높일 것을 제안하였다. 결론적으로 본 논문은 정부형태 개헌보다 정치문화와 정당제도의구조적 개선을 통해 민주주의를 실질적으로 구현하는 방향으로 나아가는 것이 한국의 현실에서 가장 적합한 대안이라고 주장한다.

영문 초록

This study analyzes the constitutional crisis in South Korea caused by the existing presidential system explores potential solutions through constitutional reform of the form of government and institutional improvements. The declaration of martial law by President Yoon Suk-yeol in December 2024 starkly illustrated the seriousness of extreme conflict and abuse of power between the presidency and the National Assembly. However, this crisis resulted not merely from personal flaws of the president but from multiple institutional and structural factors, including constitutional power arrangements, centralized party structures, and an immature political culture. The concept of an “Imperial Presidency” in Korean politics has evolved beyond mere rhetoric criticizing individual presidential abuses and has become central to discussions of constitutional amendments and political reforms. Nonetheless, South Korea’s current presidential system does not inherently produce imperial presidencies; rather, unlike its original American usage by Arthur Schlesinger, the term is employed in Korea to signify a systemic failure in constitutional checks and balances. This research critically examines two proposed alternative government forms— parliamentary and semi-presidential systems—highlighting their potential and limitations. The parliamentary system theoretically prevents presidential abuses, yet in Korea’s political environment, it poses significant risks such as increased regionalism, political instability, and potential parliamentary dictatorship. Likewise, a semi-presidential system is hindered by possible conflicts between the president and prime minister and its complex political mechanisms, rendering it practically infeasible. Therefore, the study recommends maintaining the existing presidential system with pragmatic reforms, such as introducing a four-year presidential term with the possibility of re-election and implementing runoff elections to enhance political accountability and legitimacy. Additionally, electoral cycle adjustments are proposed to substantively recover popular sovereignty, advocating for mid-term parliamentary elections in which half of the seats are contested every two years, along with an expansion of proportional representation seats. For effective checks and balances, it is essential to eliminate the immediate suspension from office upon impeachment by the National Assembly, and transform the Cabinet from a merely advisory to a genuine decision-making body, thereby curbing presidential power abuses. The study also suggests abolishing the current prime ministerial system and adopting a vice-presidential system, elected jointly with the president, to reinforce stability and accountability. To foster democratic practices within political parties, decentralization of candidate nomination authority is necessary through mechanisms like semi-open primaries or regionally held preliminary elections, thereby expanding voter participation, diversity, and political responsibility. In conclusion, this paper argues that rather than merely amending government forms, a more comprehensive approach emphasizing structural reforms in political culture and party institutions is necessary to realize substantive democracy in Korea.

키워드

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