[특집2] 국회의원의 정당기속과 자유위임

• 영문명: National Assembly Member’s Binding to the Political Party and Free Mandate
• 발행기관: 헌법재판연구원
• 저자명: 정만희(Jeong, Man-Hee)
• 간행물 정보: 『헌법재판연구』제2권 제1호, 117~164쪽, 전체 48쪽
• 주제분류: 법학 > 법학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2015.06.30

국문 초록

한국헌법은 국민주권의 원리와 대의제 민주주의를 기본원리로 채택하고 있으며 국회의원의 국민대표성 과 자유위임 내지 무기속위임의 원칙에 관한 근거규정을 두고 있다. 한편 헌법은 정당국가적 경향을 지향 하는 입장에서 정당조항을 규정하게 됨에 따라 의원은 국민대표자의 지위와 함께 정당대표자 내지 정당원 으로서의 지위를 동시에 갖게 되었다. 여기서 국회의원의 이러한 2중적 지위가 서로 충돌하는 문제가 제기 되어 왔으며, 대의제 민주주의원리와 정당국가적 원리 사이의 대립과 모순을 어떻게 조화적으로 실현시킬 것인가의 문제는 우리의 정치현실에 있어서 중요한 헌법적 논점이 되고 있다. 본고에서는 대의제원리와 자유위임의 원리의 성립과정과 현대헌법적 의의를 재조명하고, 오늘날의 정당 국가적 민주주의에 있어서 의원의 지위의 변질에 따른 의원의 정당기속의 헌법문제에 관한 학설의 검토와 헌법재판소 판례의 분석을 통하여 한국의 현 헌법상황에 있어서 대의제원리와 정당제 민주주의의 규범조화 적 해석의 필요성을 제시하도록 한다. 현행 헌법하에서 제기되는 의원의 자유위임과 정당기속의 긴장관계 에 관한 구체적 문제로는 크게 다음의 세 가지를 들 수 있다. 첫째, 독일에서의 논의와 마찬가지로 국회의원의 당적이탈･변경시 의원직상실여부에 관한 문제이다. 우 리나라의 경우 현행 공직선거법은 제192조 제4항에 비례대표의원의 당적이탈･변경시 의원직상실을 규정하 여 의원의 정당기속을 폭넓게 인정하는 입법태도를 보이고 있다. 헌법재판소는 공직선거법에 비례대표의원 의 의원직상실 규정이 채택되기 이전의 92헌마153 사건에서 비례대표의원이 소속정당을 이탈･변경하는 경 우에 “별도의 법률규정이 있는 경우는 별론으로 하고 당연히 국회의원직을 상실하지는 않는다”고 판시하여 이 문제에 대한 분명한 입장을 밝히지 않고 있다. 둘째, 국회의원의 상임위원회활동과 관련하여 특정 의원의 자유의사에 반하여 소속 상임위원회를 사임 시키고 다른 상임위원회로 보임하는 행위가 의원의 자유위임적 대의활동을 침해하는 것이 아닌가의 문제이 다. 헌법재판소는 2002헌라1 국회의원과 국회의장간의 권핸쟁의심판에서 당론과 다른 견해를 가진 소속 국 회의원을 당해 교섭단체의 필요에 따라 보건복지위원회에서 다른 상임위원회로의 전임(사･보임)하는 조치 는 특별한 사정이 없는 한 헌법상 용인될 수 있는 “정당내부의 사실상 강제”의 범위내에 해당한다고 판시 함으로써 의원의 사실상 정당기속을 상당한 정도로 인정하고 있다. 셋째, 의원의 정당기속과 자유위임에 관한 핵심문제로는 위헌정당해산결정의 효과로서 정당소속 의원의 자격상실에 관한 것이다. 헌법재판소는 최근의 2013헌다1 통진당해산사건에서 헌법재판소의 해산결정으로 위헌정당이 해산되는 경우에 그 정당 소속 국회의원이 그 의원직을 유지하는지 상실하는지에 대하여 헌법 이나 법률에 명문의 규정이 없지만 정당 소속 국회의원은 모두 그 의원직이 상실되어야 한다고 판시하였다. 이 결정에서 헌법재판소는 해산정당 소속 국회의원의 의원직을 상실시키지 않는 것은 결국 위헌정당해산제 도가 가지는 헌법수호의 기능이나 방어적 민주주의 이념과 원리에 어긋나는 것이고, 나아가 정당해산결정 의 실효성을 제대로 확보할 수 없게 된다고 하였다. 위의 세 가지 헌법적 쟁점에 대한 헌법재판소의 판례를 보면 한마디로 정당국가적 민주주의의 가치를 고전적 대의제원리에 우선하는 것으로 간주하는 태도가 아니가 생각된다. 비례대표의원의 당적이탈시 의원 직상실문제에 대해 헌법재판소는 분명한 입장을 보이지 않고 있으나 의원직상실규정은 의원의 정당기속의 헌법적 허용한계를 벗어나는 것이라 하겠다. 또한 의원의 자유의사에 반하여 소속 상임위원회를 변경하는 것이 자유위임원칙에 반하지 않는다고 판단하는 것은 지나치게 의원의 정당기속을 용인하는 것으로 문제가 있다고 본다. 특히 정당해산의 효과로서 의원직상실을 결정한 것은 의원의 국민대표성과 자유위임의 희생 을 통한 정당국가적 원리와 방어적 민주주의를 우선하는 태도라 하지 않을 수 없다. 헌법재판소는 기본적 으로 정당제 민주주의에 있어서 의원에 대한 정당내부의 사실상 강제가 헌법상 허용된다고 하면서도 헌법 상 허용되는 의원의 정당기속의 범위와 한계를 명확하게 제시하지 못하고 있다. 헌법재판소는 헌법상 대의 제원리 내지 자유위임원칙과 정당국가적 민주주의의 대립과 긴장관계를 헌법의 통일성의 원칙에 입각하여 조화적으로 해결할 수 있는 방안을 모색하는 데 노력할 필요가 있으며, 이 문제에 관한 학계에서의 다양한 논의에도 관심을 가질 필요가 있다고 하겠다. 끝으로 자유위임의 원칙은 현대의 정당국가적 현실에서도 여전히 통치구조의 기본원리로서 규범력을 가 지는 것이며, 그것은 언제나 정당국가와 대립하는 것이 아니라 양자가 조화될 수 있는 해석이 가능하다고 본다. 자유위임원칙은 의원이 자기의 신념에 반하여 표결하거나 의사표현을 하도록 압력을 받는 것으로부 터 의원을 보호하는 것을 의미하며 정당의 의원에 대한 명령을 약화시키는 작용을 한다. 그러므로 자유위 임의 원리는 의원의 당내에서의 자유롭고 활발한 토론을 가능하게 함으로써 당내민주주의가 실현될 수 있 는 전제조건이며 수단으로서 중요한 의미를 가진다는 점을 인식할 필요가 있다.

영문 초록

The Constitution of Korea adopts the principle of popular sovereignty and representative democracy, and has applicable provisions of National Assembly members to represent the people and the principle of free mandate. As the Constitution aims for party-state system, it sets for provisions on party under which a National Assembly member obtains the status as a representative of the people as well as a representative or a member of the party. It has raised the issue of the dual status of a National Assembly member so that striking a balance between the principle of representative democracy and the principle of party-state in spite of the conflict and contradiction has been one of the most important constitutional topics in the Korea’s political situation. This paper will review the process of the principle of representative democracy and the principle of free mandate to be established in the western world and the significance of the principles in the modern constitutional law. It also reviews consitutional theories on the binding to a party of a National Assembly member as a result of a change in his/her status in today’s party-state democracy and analyzes the Constitutional Court cases, through which this paper seeks a way of the norm-harmonizing interpretation between the principle of representative democracy and the party-state democracy in the current Constitution of Korea. There are mainly three issues related to the conflict between free mandate and binding mandate of a National Assembly member to a political party under the current Constitution. The first issue relates to the loss of the status as National Assembly member when he/she leaves or switches over a party, which has also been under discussion in Germany. Korea widely recognizes that binding to a party of a National Assembly member as Article 192(4) of the Public Official Election Act sets forth that a proportional representative National Assembly member shall be relieved of his office when he leaves from his party or changes his party membership. The Constitutional Court concluded in the 92Hun-Ma153 case, prior to the adoption of the foresaid provision of the Public Official Election Act, that “a proportional representative National Assembly member shall not be relieved of his office when he leaves or changes his party membership except as otherwise provided in a separate provision.” However, the Korea’s academia is in conflict with two contradictory theories. Those who oppose the loss of the status put a focus on the representative role for the people and regard the status of a National Assembly member under the Constitution has nothing to do with the way of obtaining such status. The second issue asks that whether or not the decision of a party to get a National Assembly member resign from his/her Standing Committee and to transfer him to a different Standing Committee against his/her free will violates his/her activities as a representative with free mandate. In the 2002Hun-Ra1, the Constitutional Court ruled in the adjudication on jurisdiction disputes between National Assembly member and Speaker of the National Assembly that the decision of transferring (resignation･assignment) a National Assembly member who has a different perspective from the party platform from Health and Welfare Committee to another Standing Committee as the need of a bargaining body falls into the scope of “de facto coercion within a party” that may be accepted by the Constitution unless there is a reason. With the ruling, it acknowledges binding to a party by a member to a significant extent. The third issue in regard of binding to a party and free mandate is about disqualification of a political party member as a result of a ruling on unlawful political party dissolution.

키워드

국회의원의 헌법적 지위 대의제원리 자유위임의 원칙 정당국가적 민주주의 의원의 정당기속 Constitutional status of a National Assembly Member Principle of Representative System Principle of Free Mandate Party-State Democracy National Assembly Member’s Binding to Political Party