지방의 민간위탁법제 패러다임의 전환: 지역 거버넌스의 관점에서

• 영문명: A Paradigm Shift in the Legal Framework of Local Government Outsourcing: A Perspective from Regional Governance
• 발행기관: 한국국가법학회
• 저자명: 권경선(Kyoung-sun Kwon)
• 간행물 정보: 『국가법연구』제21집 4호, 295~328쪽, 전체 34쪽
• 주제분류: 법학 > 법학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2025.11.30

국문 초록

현대 행정법의 구조는 패러다임의 전환을 맞이하고 있다. 종래의 행정법 구조는 자유주의적 법치국가관에 기초하여 국가와 사회를 엄격하게 구별하고, 국가의 입법, 행정, 사법기관이 “공익”을 수행하는 유일한 주체로 여겼으나, 현대 사회에서는 “공익”이라는 국가의 목적과 그것을 실현하는 방법도 일방적으로 국가가 정하는 것이 아니라, 민간과의 대화, 협의, 상호협력의 방법을 통하여 수행하여야 하는 시대를 살아가고 있는 것이다. 이러한 행정 환경의 변화는 특히 지방의 경우 더욱 실감하게 되는데, 현재 지방자치단체의 경우 주민 생활에 필요한 대부분의 서비스를 민간위탁으로 공급하고 있다고 해도 과언이 아니다. 아동, 청소년, 노인, 여성, 다문화 가정 등에 대한 복지서비스, 생활폐기물 처리, 상·하수도 관리, 도로·하천·공원 등 공물의 관리, 박물관·문화회관·도서관 등의 문화시설 관리, 체육·관광 시설 및 사업 수행, 일자리 지원, 농수산물 직매장과 같은 지역 경제 활성화 사업, 마을 공동체 활성화 업무 등이 그 예이다. 지방은 저출산 고령화로 인한 인구의 감소, 도시로의 전출, 지방 재정 여건의 악화 등의 이유로 인하여 행정 내부의 인력만으로 공역무를 수행하는 것은 불가능하고 대부분의 영역에서 민간을 통하여 공공서비스를 제공할 수 밖에 없다. 그러나 민간위탁을 통해 공공서비스를 제공하면서 발생하고 있는 여러 문제점들- 부정부패, 유착, 수탁기관의 횡령, 관리감독 부실과 같은 문제점과 폐해들이 발생하고 있어 이를 적절하게 관리, 감독하는 것도 필요한 상황이다. 민간위탁법제는 협력적 행정에 기초하되, 수탁기관이 국민의 기본권을 보장·실현하면서 자신의 이익도 추구하도록 하는 보장행정(감독)의 책임을 수행하여야 한다. 한편 일본에서는 보장행정을 추구하는 민간위탁을 넘어서서 민간위탁을 통하여 민관협력에 의한 새로운 지역 경영의 통치형태가 대두되었는데, 이를 지역 거버넌스라고 한다. 민간위탁이 지역 거버넌스로 발전될 수 있었던 결정적인 계기는 바로 일본의 “지정관리자 제도”라는 민간위탁 제도의 도입이다. 일본은 2003년 개정 지방자치법에서 지정관리자제도라는 「공적 시설」의 관리·운영에 관한 새로운 위탁제도를 도입하였다. 개정 전에는 지방자치법 제244조에서 규정하고 있는 「공적 시설」을 수탁할 수 있는 대상은 공설(公設)된 재단 등으로 제한되어 있었다. 그런데 신설 도입된 지정관리자제도에서는 수탁대상을 민간기업이나 비영리단체 등까지 확대하였고, 뿐만 아니라 시설에 관한 이용허가권도 위임하는 등 수탁기관의 권한을 대폭 확대였다. 이는 민간의 노하우를 활용하여 공공 시설을 참신하고 획기적으로 관리·운영함으로서 공공 시설의 효용성과 매력을 향상시키기 위함이다. 지정관리자 도입으로 인하여 민간이 공공시설을 자율적·자주적으로 운영하게 됨으로써 지역 경영에 참가하게 되어 민관협동에 의한 새로운 지역경영의 통치형태인 지역 거버넌스가 등장하게 된 것이다. 최근 우리나라도 지방행정의 경우 민간과의 협치가 중요함을 인식하여, 행정안전부 자치분권제도과에서 2020년 9월 「협치형 민간위탁 활성화 가이드라인」을 발표한 바 있다. 이 가이드라인에서 협치형 민간위탁 사무에 대한 위·수탁 협약서(표준안)을 제시하고 있는데, 이 협약서는 지역 거버넌스의 원리를 실제적으로 구현할 수 있는 기제라고 할 것이다. 따라서 본 고에서는 지방의 민간위탁법제와 지역 거버넌스에 대해서 정책법무적인 관점으로 고찰하고자 한다. 법해석 뿐만 아니라, 실무적인 계획과 절차, 협약서의 내용에 대하여 폭넓게 살펴보고자 한다. 먼저 Ⅱ.에서 일본의 지정관리자제도와 지역거버넌스 논의에 대하여 살펴보고, Ⅲ. 행정안전부가 발표한 「협치형 민간위탁 활성화 가이드라인」의 주요 내용과 문제점을 살펴보았고, Ⅳ.에서 민간위탁이 지역 거버넌스로 나아가기 위해 실제적으로 위·수탁 협약서에서 개선되어야 할 방향이 무엇인지 생각해보았다. 행정과 수탁기관이 체결하는 위·수탁협약서는 지역 거버넌스를 이루는 핵심 기제가 된다. 인구 소멸, 지방 소멸의 위기 앞에서 민간이 가진 창의성과 전문성을 마음껏 펼칠 수 있도록 민간에 대한 문호를 개방하되, 상하 감독이 아닌 보장 감독의 체계를 정립하여 지방의 민간위탁 법제가 지방의 거버넌스 체제로 거듭나길 바라며 본 고를 마치고자 한다.

영문 초록

We are living in an era in which modern administrative law is undergoing significant transformation. In local administration, where collaboration with the private sector has become indispensable, the private sector must be regarded not merely as an auxiliary to government but as a co-creator of the public good and a genuine partner in local governance. This study examined how Japan’s introduction of the Designated Manager System—an innovative form of private delegation—has shifted administrative practice from simple cooperative administration toward a model of regional management and regional governance, marking a transition from “government” to “governance.” It also explored cases in which local governance has been successfully implemented, as well as the essential components necessary for such governance to function effectively. Korea has likewise recognized the importance of collaborative local administration, and in 2020 the Ministry of the Interior and Safety introduced the Guidelines for Collaborative-Type Private Delegation. While this represents meaningful progress, the guidelines limit the notion of collaborative delegation primarily to support ordinances for intermediary organizations, leaving most forms of private delegation involving citizen-facing, everyday services classified as general delegation. Furthermore, although the guidelines provide a standard template for collaborative delegation agreements, provisions concerning the use and management of entrusted property, allocation of intellectual property rights, collection of revenue, and unilateral administrative termination or cancellation of the agreement continue to position private entities not as equal partners performing public functions, but rather as passive recipients of administrative decisions—merely assistants to the government. Yet, the delegation agreement between public authorities and entrusted organizations is the very mechanism that enables local governance to operate in practice. Confronted with the demographic crises of population decline and local extinction, local governments must create an open environment in which the creativity and expertise of private actors can be fully exercised. This requires replacing hierarchical, supervisory control with a system of guarantee-based and supportive oversight. Through such reforms, it is hoped that Korea’s legal framework for private delegation will evolve beyond a simple administrative outsourcing model and be re-established as a genuine institutional foundation for local governance.

목차

Ⅰ. 들어가며

Ⅱ. 일본의 지정관리자제도와 지역 거버넌스

Ⅲ. 행정안전부 「협치형 민간위탁 활성화 가이드라인」의 주요 내용과 평가

Ⅳ. 지역 거버넌스 관점에서 위탁계약 협약서의 개선방향

Ⅴ. 나가며

참고문헌

키워드

민간위탁 지방 거버넌스 민관협력 민관협치 지정관리자 outsourcing local governance public–private partnership (PPP) collaborative governance designated administrator

참고문헌

• 외법논집
• 사회적 기업연구
• 한국지방자치학회보
• 법학논고
• 행정법연구
• 공법 연구
• 공법연구
• 晃洋書房
• 水曜社
• 東洋経済新報社
• 橫浜法學
• 水曜社
• 『ガバナンス』
• “自治実務セミナー” 第一法規