프랑스 지방분권법제와 헌법개정

• 영문명: French legislation on decentralization and constitutional revision
• 발행기관: 한국지방자치법학회
• 저자명: 최인화(In-Hwa CHOI)
• 간행물 정보: 『지방자치법연구』25권 2호, 131~161쪽, 전체 31쪽
• 주제분류: 법학 > 법학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2025.06.30

국문 초록

프랑스는 역사적으로 중앙집권적 전통이 강했으나 1982년 지방분권법 제정을 시작으로 지속적인 개혁을 추진해 왔다. 특히 2003년 헌법 개정은 헌법 제1조에 지방분권 원칙을 명시하고, 지방자치단체(꼬뮌, 데파트망, 레지옹의 3단계)의 권한, 재정 자율성, 주민 참여를 강화하는 중요한 계기가 되었다. 이후에도 NOTRe법(2015)을 통해 레지옹을 13개로 통폐합하고 광역행정을 강화했으며, 3DS법(2022)은 지역 특수성을 반영하는 ‘차등화’ 원칙을 도입했다. 최근에는 ‘4D 법안’(2024년 상정)을 통해 주거, 생태 전환, 보건 등의 분야에서 지방자치단체의 역할을 강화하려는 움직임도 있다. 프랑스 지방분권의 현황은 ‘합리화’와 ‘심화' 두 축으로 나누어 볼 수 있다. 합리화 과정에서는 ‘다층적 행정조직(millefeuille territorial)’ 문제에도 불구하고 기존 꼬뮌, 데파트망, 레지옹의 기본 골격은 유지되었으며, 꼬뮌 간 협력체인 공공지방자치단체협의체(EPCI)의 역할이 강화되었다. 지방분권의 심화는 2003년 헌법 개정을 통해 헌법 제1조에 분권화 명시, 특별지방자치단체 도입, 보충성 원칙 및 지방자치단체의 행정입법권 부여, 주민 청원권 및 주민투표 도입 등으로 나타났다. 그러나 공화국의 불가분성 원칙과 평등 원칙은 지방분권의 한계로 작용하며, 코르시카 민족 개념 불인정 판례 등이 이를 보여준다. ‘규범적 실험’은 차등화의 도구로 2003년 헌법 제72조 4항에 도입되었으나, 국가가 실험 과정을 주도하고 통제하여 지방의 자율적 결정권 강화로 이어지지 못한다는 한계가 있다. ‘재정 자율성’은 2003년 헌법 제72-2조에 보장되었으나, 실질적으로는 국가의 재정 이전에 크게 의존하고 중앙정부의 감독하에 놓여 취약하다는 평가를 받는다. 자체 재원 확보와 세율 결정권이 축소되었고, 유럽연합법에 따른 공공 재정 관리 강화는 국가와 지자체 간 재정적 상호의존성을 심화시켰다. 프랑스의 지방분권 경험은 우리나라에 여러 시사점을 제공한다. 첫째, 헌법적 지방분권의 명확화로, 지방분권 원칙을 헌법에 명시하고 자치입법권, 재정권, 지방정부의 국정참여 등 구체적 권한을 규정할 필요가 있다. 둘째, 단계적·지속적인 개혁과 구조 합리화로, 장기적 관점에서 권한 이양과 재정 자율성 강화, 행정구역 통합 등 구조적 개혁을 추진해야 한다. 셋째, 지역 특수성 반영과 차등화 원칙 도입으로, 지역 간 발전 격차와 특수성을 고려해 일부 권한을 차등 이양하거나 실험적 정책을 도입할 수 있는 제도적 장치를 마련해야 한다. 넷째, 재정 자율성과 주민 참여 강화로, 재정 자율성 확대, 자체 세원 확충, 예산 운용의 투명성 강화와 함께 주민투표, 청원권 등 주민 참여 제도를 활성화해야 한다. 다섯째, 규범적 실험과 유연한 제도 운영으로, 지방자치단체가 실험적 규제 유연화, 지역 맞춤형 정책 시행을 할 수 있는 제도적 기반을 마련해야 한다. 여섯째, 중앙과 지방의 협력 및 통제의 균형으로, 적법성 통제는 유지하되 합목적성 통제는 최소화하는 방향으로 제도 개선이 필요하다. 결론적으로, 프랑스의 지방분권 경험은 우리나라에 헌법적 지방분권 명확화, 단계적·지속적 개혁, 지역 특수성 반영, 재정 자율성 및 주민 참여 강화, 규범적 실험 도입, 중앙과 지방의 협력 및 통제 균형 등 다양한 시사점을 제공한다. 우리나라도 이와 같은 원칙을 바탕으로 지방분권을 심화하고, 지방자치의 실질적 발전을 도모해야 할 것이다. 프랑스는 지속적인 시도에도 불구하고 다층적 구조의 복잡성, 권한 중첩, 재정 자율성의 한계 등의 과제를 안고 있으며, 이러한 경험은 향후 우리나라의 헌법개정 논의에 중요한 시사점이 될 것이다.

영문 초록

La France, historiquement ancrée dans une tradition centralisatrice forte, a pourtant initié une réforme continue de la décentralisation à partir de la promulgation de la loi sur la décentralisation en 1982. La révision constitutionnelle de 2003, en particulier, a marqué un tournant majeur en inscrivant le principe de décentralisation à l'article 1er de la Constitution et en renforçant significativement les compétences, l'autonomie financière et la participation des citoyens des collectivités territoriales (les trois niveaux étant la Commune, le Département et la Région). Par la suite, la loi NOTRe (Nouvelle Organisation Territoriale de la République) de 2015 a rationalisé le nombre de Régions à 13 et renforcé l'administration intercommunale. La loi 3DS (Différenciation, Décentralisation, Déconcentration et Simplification) de 2022 a introduit le principe de ‘différenciation’ pour mieux prendre en compte les spécificités locales. Plus récemment, le projet de loi ‘4D’ (Décentralisation, Déconcentration, Différenciation, Décomplexification), dont le dépôt est prévu en 2024, vise à renforcer le rôle des collectivités territoriales dans des domaines tels que le logement, la transition écologique et la santé. L'état actuel de la décentralisation en France peut être analysé selon deux axes principaux : la ‘rationalisation’ et l’approfondissement’. Le processus de rationalisation, malgré la problématique du ‘millefeuille territorial’, a maintenu la structure fondamentale des Communes, Départements et Régions, tout en renforçant le rôle des Établissements Publics de Coopération Intercommunale (EPCI). L'approfondissement de la décentralisation s'est manifesté par la révision constitutionnelle de 2003, qui a inscrit la décentralisation à l'article 1er de la Constitution, introduit le statut de collectivités à statut particulier, et consacré le principe de subsidiarité, le pouvoir normatif des collectivités territoriales, ainsi que le droit de pétition et le référendum local. Cependant, les principes d'indivisibilité de la République et d'égalité agissent comme des limites à la décentralisation, comme l'illustre la jurisprudence refusant la reconnaissance d'un peuple corse. L'expérimentation normative, introduite à l'article 72 alinéa 4 de la Constitution en 2003 comme outil de différenciation, présente des limites. L'État conserve en effet un rôle prépondérant dans la direction et le contrôle du processus expérimental, ce qui ne conduit pas toujours à un renforcement de l'autonomie décisionnelle locale. Quant à l‘autonomie financière, garantie par l'article 72-2 de la Constitution de 2003, elle est en réalité fragile. Elle repose largement sur les transferts financiers de l'État et reste soumise à la tutelle du gouvernement central. La réduction des ressources propres et la diminution du pouvoir de fixation des taux d'imposition, combinées au renforcement de la gestion des finances publiques dicté par le droit de l'Union européenne, ont accentué l'interdépendance financière entre l'État et les collectivités. L'expérience de décentralisation française offre plusieurs implications pour la Corée: Premièrement, la clarification constitutionnelle de la décentralisation : il est nécessaire d'inscrire le principe de décentralisation dans la Constitution et de définir des compétences concrètes telles que le pouvoir législatif autonome, l'autonomie financière, et la participation des collectivités territoriales aux affaires nationales. Deuxièmement, des réformes progressives et continues avec rationalisation structurelle : il convient de promouvoir des réformes structurelles (transferts de compétences, renforcement de l'autonomie financière, fusion des circonscriptions administratives) dans une perspective à long terme.

목차

Ⅰ. 서 론

Ⅱ. 프랑스 지방분권의 개관

Ⅲ. 프랑스 지방분권의 합리화 과정

Ⅳ. 프랑스 헌법개정과 지방분권의 심화

Ⅴ. 프랑스의 규범적 실험 제도

Ⅵ. 우리나라 지방자치제도에 주는 시사점

참고문헌

키워드

규범적 실험 재정 자율성 지방분권 지방자치단체 헌법개정 Autonomie financière Collectivités territoriales Décentralisation Expérimentation normative Révision constitutionnelle

참고문헌

• 지방정부연구
• 공법학연구
• 토지공법연구
• 법과정책연구
• 성균관법학
• 세계헌법연구
• 지방자치법연구
• 지방자치법연구
• 공법학연구
• 입법학연구
• 유럽헌법연구
• 홍익법학
• 지방자치법연구
• 지방정부연구
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• 법과정책연구
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