일제강점기 지방자치단체의 지위와 한계

• 영문명: The Legal Status and Limitations of Local Self-Governing Bodies in Colonial Korea under Japanese Rule
• 발행기관: 한국지방자치법학회
• 저자명: 김학진(Hak-Jin KIM)
• 간행물 정보: 『지방자치법연구』25권 2호, 3~29쪽, 전체 27쪽
• 주제분류: 법학 > 법학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2025.06.30

국문 초록

일제강점기 식민지조선에서 시행된 지방(자치)제도의 법적 구조와 운영의 실제, 그리고 그 본질적 한계를 분석해 보면 당시 제도의 ‘기만성’과 일방적 통치 수단으로서의 성격이 그대로 드러난다. 어떤 헌법보다도 외견적 입헌주의에 충실했던 메이지헌법체제가 식민지조선 및 본국에서의 지방자치제도 실시에 있어 본질적인 한계로 작용할 수밖에 없었다는 점에서부터 제도적으로 본국의 구조를 모방하여 실시된 식민지조선에서의 지방(자치)제도가 법현실적으로는 중앙에 강하게 예속되는 면모로 나타났다는 점을 이 글은 분명하게 하고자 했다. 메이지헌법은 지방분권과 단체자치를 헌법적으로 전혀 보장하지 않았으며, 지방제도는 입법형성권에 전면적으로 종속될 수 있는 여지를 열어 둔 상태에서 작동하였다. 이와 같은 제도는 식민지조선에서는 법률이 아니라 칙령, 조선총독이 발하는 제령과 조선총독부령을 근거로 시행되었고, 각 지방단체는 조선총독을 정점으로 한 수직적 위계 구조 내에서 통제되었다. 식민지조선의 지방자치제도는 지방관으로 대우되는 장(면장, 부윤, 군수, 도지사 등등)을 중심으로 한 지방행정조직과 함께 이른바 문화통치기부터는 제한 선거에 의해 구성되면서 그 권한 또한 제한적으로 행사하였던 각 단위별 의결/자문기관을 축으로 하여 운영되었다. 그러나 지방행정관청은 조선총독을 정점으로 하는 위계 구조로부터 자유로울 수 없었고, 면협의회 또는 읍회, 부회, 도회 등 각 단위별 의결/자문기관은 조례 제정이나 과세와 관련하여서는 권한을 행사할 수 없었다. 주민 개념이 결여된 채로 법인격을 부여받은 지방단체도 존재하였다. 법령과 운영의 실제 모두를 감안한다면, 식민지조선에서의 이들 지방단체는 단체자치권을 향유하는 공공단체라기보다는 조선총독부의 영조물법인에 더 가깝다고 평가할 수 있다. 한편, 거류민단을 해체하는 과정에서 재한일본인의 불만을 무마시키기 위해 설치되었던 학교조합은 특히 교육권 및 교육재정과 관련하여 일정한 자치권을 행사할 수 있었으나, 이는 어디까지나 재한일본인에 대한 조선총독부의 통치 전략에 지나지 않은 것이었다. 결국 일제강점기 식민지조선에서의 지방자치단체는 법령상으로도 공공단체보다는 영조물법인에 더 가깝게 설계되었고, 그에 관한 제도의 실제도 행정 및 지방재정 전반이 중앙에 바로 예속되어 있는 관치에 기울어져 있었던 것이었다. 이는 주민자치의 실현이 아니라 한편으로는 감당할 수 있는 범위 내에서 대중의 정치참여에 대한 요구를 해소시킬 수 있고, 다른 한편으로는 중앙에서 통치의 안정성과 효율성을 도모할 수 있는 수단처럼 운영된 것이다. 이와 같은 점을 분명하게 파악하고 또 성찰하는 것은 오늘날 우리 지방자치제도의 운영에 대한 점검과 향후 제도 개선의 주안점을 탐색하는 데 나름의 역할을 할 수 있을 것이다.

영문 초록

An analysis of the legal structure, actual practice, and inherent limitations of the local (self-)governing system implemented in colonial Korea under Japanese rule reveals the fundamentally deceptive nature of the system and its function as a unilateral instrument of colonial control. The Meiji Constitution (The Constitution of the Empire of Japan), which was the epitome of the constitutional form of superficial constitutionalism more than any other constitution of its time, inevitably imposed structural limitations on the realization of local self-government both in the metropole and in colonial Korea. This article seeks to manifest that the local (self-)governing system of colonial Korea is characterized by deep subordination to centralized authority in practice. The Meiji Constitution provided no constitutional guarantee for either local decentralization or self-government by public bodies, thereby allowing the structure of local governance to practice entirely within the discretionary scope of legislative authority. In colonial Korea, this institutional framework was implemented not through statutory law but through imperial decrees, and administrative orders issued by the Governor-General of Korea. Local government bodies were subordinated within a vertically integrated administrative hierarchy, with the Governor-General positioned at its apex. During colonial Korea, the local (self-)government system was practiced around administrative organizations centered on heads who were treated as local officials. From the so-called cultural rule period onward, local councils (local deliberative or advisory bodies) were formed through limited suffrage, and their authority was also exercised in a restricted manner. However, local councils along with administrative offices could not be free from the hierarchical structure headed by the Governor-General of Korea. Local deliberative or advisory bodies at each level were restricted from exercising powers related to ordinance enactment or taxation. Some local bodies were granted legal personality despite lacking a concept of resident membership. Considering both the statutes and actual practices, these local bodies in colonial Korea were more akin to organizational public corporations under the Governor-General's administrative control (Anstaltsperson) rather than genuine public bodies possessing autonomous corporate rights. Meanwhile, Japanese school unions were established during the dissolution of the Japanese residents in Korea to placate dissatisfaction among them. These school unions were granted a certain degree of autonomy, particularly in matters of educational authority and school finance. However, this autonomy was merely part of the Governor-General’s broader strategy to maintain effective colonial control over the Japanese residents in Korea. Eventually, the local self-governing bodies in colonial Korea under Japanese rule were, even in their legal structure, more akin to administrative instrumentalities than to autonomous public bodies. In addition, the actual practices of the system likewise reflected a bureaucratic model in which local administration and finance were directly subordinated to central authority. Rather than facilitating the realization of popular self-government, the system served, on the one hand, as a mechanism to contain demands for political participation within manageable limits, and on the other, as a means to enhance the stability and administrative efficiency of colonial rule. A clear understanding and critical reflection on this historical structure may offer meaningful insights for assessing the present practice of Korea’s local self-governing system and identifying key points for future institutional reform.

목차

Ⅰ. 들어가며

Ⅱ. 논의의 배경: 지방‘자치’에 대한 근본적인 한계로서의 메이지헌법체제

Ⅲ. 식민지조선에서의 단위별 지방(자치)단체의 지위와 한계

Ⅳ. 결론을 대신하여

참고문헌

키워드

일본제국(일제) 메이지헌법 지방행정 단체자치 관제 Empire of Japan Meiji Constitution (The Constitution of the Empire of Japan) Local administration Self-government by public bodies Regulatory framework for government agencies