공적연금제도 지속가능성 제고를 위한 개혁방안(연구보고서 2023-08)

이강구 , 김도현 , 신승룡 지음

한국개발연구원 2025년 03월 03일 출간 국내도서 : 2023년 12월 30일 출간

작품소개

책소개

목차

발간사
요 약

제1장 서 론 (이강구)

제2장 국민연금제도의 개혁방안과 추계 결과 (이강구/김도헌)
　제1절 국민연금제도 현황
　제2절 국민연금 추계모형 구축
　제3절 국민연금 보험료 인상
　제4절 구조적 개혁방안 적용
　제5절 국민연금의 재정부족분 산출
　제6절 소 결
　참고문헌
　부 록

제3장 기초연금 개혁방안과 추계 결과 (김도헌/이강구)
　제1절 서 론
　제2절 기초연금제도의 개요
　제3절 기초연금제도의 개혁 방향
　제4절 기초연금 추계모형과 정책 시나리오
　제5절 기초연금 재정전망
　제6절 결론 및 정책 시사점
　참고문헌
　부 록

제4장 중첩세대모형을 통한 DC형 국민연금제도 분석 (신승룡)
　제1절 서 론
　제2절 모 형
　제3절 인구환경 고령화와 연금제도 분석
　제4절 결 론
　참고문헌
　부 록

제5장 공적연금제도의 개혁 방향 (이강구/김도헌/신승룡)
　제1절 국민연금 개혁의 법률적 쟁점 검토
　제2절 공적연금 개혁의 사회적 합의방안
　제3절 공적연금 개혁방안의 타당성 및 보완방안 검토
　제4절 공적연금 개혁의 주요 쟁점
　참고문헌
　부 록

ABSTRACT

출판사 서평

본 보고서는 연금재정의 지속성과 세대 간 형평성을 동시에 확보할 수 있는 국민연금의 구조개혁 방안을 모색해 보고, 적정 수준의 노후소득을 보장하기 위한 기초연금제도의 재정립방안을 논의해 보고자 한다. 이를 위해 재정추계모형을 구축하여 산출한 재정추계 결과뿐만 아니라 중첩세대모형으로 분석된 결과를 종합하여 논의한다. 이와 함께 연금개혁에서의 법률적 쟁점을 논의하고 해외 주요국의 연금개혁 과정에서 사회적 합의를 도출한 사례를 분석한다. 또한 보충연금 도입방안 및 다양한 우리나라 공적연금제도의 쟁점들에 대해서도 논의한다.

〈국민연금제도의 개혁방안과 추계 결과〉

제2장에서는 국민연금제도의 개혁방안과 그에 따른 재정적 영향을 분석한 내용을 다루고 있다.

국민연금은 1988년에 도입된 이후 여러 차례의 개혁을 거쳐 보험료율과 소득대체율을 조정해 왔다. 하지만 지난 국민연금 개혁으로 재정의 지속성을 확보하기는 어려워 보인다. 따라서 본 연구에서는 현재 국민연금의 재정상황을 추정하기 위해 국민연금연구원과 국회예산정책처의 모형을 기반으로 재정추계모형을 구축하였다. 재정추계모형은 인구전망, 거시경제전망, 제도변수를 사용하여 국민연금 수입과 지출을 추계한다.

국민연금 수입과 지출을 전망하고 재정수지 및 적립금을 산출해 본 결과, 국민연금 재정수지는 2023년 72.1조원 흑자에서 2040년 적자로 전환되고, 2100년에는 -1,005.2조원으로 적자 규모가 확대될 것으로 전망되었다. 따라서 국민연금 적립기금은 2023년 1,015.8조원에서 2039년 최대 규모인 1,972.0조원에 도달한 이후 점차 감소하여 2054년에 소진되는 것으로 나타났다.

국민연금 재정의 지속가능성을 제고하기 위해 보험료율을 현재의 9%에서 12%로 인상했을 경우 적립기금은 2060년에, 15%로 인상했을 경우에는 2068년에, 2배인 18%로 인상했을 경우에는 2079년에 고갈되는 것으로 나타났다. 이 결과는 보험료 인상이라는 현실에서 상당히 어려운 개혁을 이행하더라도 기여한 부분과 상관없이 수익비가 2가 넘는 DB형 급여식으로 연금급여를 지급하고 있기 때문에 전망기간 내에 적립기금을 유지시키기 어려운 상황을 보여주고 있다. 연금기금의 고갈 우려가 상존하는 현재 국민연금제도의 틀을 유지한 상태에서 보험료율만 인상하는 개혁은 젊은 세대의 동의를 얻기 어렵다.

따라서 본 연구에서는 국민연금 구조개혁 이후 변형된 확정기여형(DC) 제도를 ‘신연금’으로 도입하고 개혁 이전의 확정급여형(DB) 제도는 ‘구연금’으로 구분하여 ‘구연금’의 급여부족분을 일반재정을 통해 충당하여 모든 세대에게 원금상환(기대수익비 1) 이상을 보장할 것을 제안한다.

신연금으로 개혁하는 DC형은 사망 때까지 일정한 금액을 연금으로 받도록 세대별로 생존에 대한 보험을 계약하는 방식인 세대별 계좌제(Cohort Collective Defined Contribution) 연금제도로 설정하였고, 동 모형을 구축하여 국민연금의 수입, 지출, 수지, 적립금을 추계하였다.

그 결과, 세대별 계좌제 DC형에서는 운용수익을 더한 기여금만 연금급여로 받기 때문에 출산율이 낮아지거나 전망기간이 늘어나도 적립금이 고갈되지 않는 것으로 나타났다.

다만, ‘구연금’은 필연적으로 재정부족분이 발생하므로 그 규모를 산출하였다. 공적연금의 재정부족분을 측정하는 방법은 다양하나, 구연금 구분의 논리에 맞게 현재 수급자 및 현재 가입자의 현재까지의 기여에 대응되는 급여혜택만 계산(미래발생이 없는 폐쇄집단방식)하였다. 2023년까지 납입한 기여금까지만으로 급여를 지급하면 구연금의 재정부족분은 609조원(2023년 현재가치)으로 산출되었으나, 2028년까지 납입한 기여금까지 급여를 지급하면 구연금의 재정부족분은 869조원으로 260조원 증가하는 것으로 나타났다. 따라서 부족한 구연금 기금에 대한 일반재정의 부담을 조금이라도 줄이기 위해서는 국민연금 개혁이 가급적 조기에 이루어지는 것이 바람직하다는 점을 강조하였다.

〈기초연금제도의 개혁방안과 추계 결과〉

제3장에서는 기초연금제도의 개혁방안과 그에 따른 재정적 영향을 분석한 내용을 다루고 있다. 특히 노인빈곤율이 높고 국민연금의 사각지대가 큰 상황에서 기초연금의 지속가능성을 확보하고 빈곤개선 효과를 높이는 방안에 대한 기초연금의 장기재정전망을 검토하고, 향후 개혁방안 시나리오를 논의하였다.

한국은 OECD 국가 중 노인빈곤율이 가장 높은 편이다. 이는 국민연금의 짧은 도입 역사와 많은 노인이 국민연금에 가입하지 못한 상황에 기인한다. 이를 보완하기 위해 2008년에 기초노령연금제도가 도입되었고, 2014년에 기초연금제도로 개편되었다. 현재 기초연금은 노인 중 소득인정액 하위 70%에게 지급되며 2023년 기준 최대 매달 약 33.3만원이 지급된다.

현재 기초연금은 노인의 70%에게 지급하는 목표수급률 방식으로 운영되며, 고령화가 심화되고 기준연금액이 높아질수록 재정지출 부담이 커지는 구조를 가지고 있다. 한편, 신규 노인의 국민연금 수급액이 증가하고 경제적 여건이 개선됨에 따라, 기초연금의 선정기준인 노인의 소득인정액 하위 70% 수준이 매년 상승하고 있다. 이에 따라 최근에는 소득인정액이 기준 중위소득의 100%에 근접한 노인들도 기초연금 수급 자격을 얻게 되었고, 이로 인해 기초연금의 빈곤개선 효과를 높이기 위해 선정방식의 선별적 성격을 강화하여 선별대상을 줄이되 기준연금액을 높이는 방안이 논의되고 있다.

이에 따라서, 본 연구에서는 현재 논의되고 있는 기초연금의 다양한 개혁방안에 따른 재정추계를 수행하는 한편 현재 논의되고 있는 기초연금의 선별적 선정기준 방식 중 하나인 선정기준선을 현재 수준으로 고정하고 물가상승률에 연동하는 윤석명(2023) 안에 대한 재정추계를 수행한다. 한편, 이러한 선별적 개혁방안에 대한 수급자 규모를 추정하기 위해서는 미래 노인의 소득인정액 분포 변화를 추정할 필요가 있으며, 이를 위해 재정패널 2014~21년 자료를 이용하여 기존 소득인정액 추이가 유지된다는 가정하에 2070년까지의 소득인정액 분포 변화를 측정하였다. 미래 노인의 소득인정액 분포 변화를 반영하여 수급자 규모를 추정하였고, 이를 신경혜？김형수(2021)에서 구축한 기초연금 재정추계모형에 적용하여 재정추계를 수행하였다.

재정추계 결과, 현행 제도를 유지할 경우 2023~70년의 총누적재정지출은 약 3143조원으로 추계되었다. 반면, 2024년도부터 지급대상을 노인의 70%에서 100%로 확대하고, 기준연금액을 33.3만원의 물가 반영 값에서 40만원으로 인상하는 보편적 강화 시나리오에서는 2023~70년의 총누적재정지출이 약 5510조원으로, 현행 제도를 유지하는 안에 비해 약 75% 더 높았다. 하지만 선정기준선을 2023년 수준으로 고정하고 물가상승률에 연동하는 선별적 강화 시나리오에서는 수급자의 규모가 매해 노인의 70%에서 23%로 점진적으로 감소하게 된다. 이에 따라서 기준연금액을 2024년도부터 40만원으로 인상하더라도 총재정지출은 2012조원으로 현행 제도를 유지하는 안에 비해 약 36% 감소하게 된다. 특히 현행 제도를 유지했을 때와 비교하여 감소하는 재정지출을 이용하면 기준연금액을 2070년까지 57만원까지 높일 수 있다.

한편, 기초연금제도 개혁은 국민연금제도와 연계하여 고려되어야 한다. 고령화가 심화되고 국민연금제도가 성숙됨에 따라서 기초연금제도는 재정지속성을 높이고 빈곤개선 효과를 높이기 위해 대상 선정방식의 선별적 성격을 강화하고 기준연금액을 높이는 방안을 고려할 필요가 있다. 이를 위해서는 국민연금이 공적 노후소득보장제도로서의 역할을 수행하고 개인연금제도가 활성화되어 다층연금제도의 소득보장성이 강화되어야 한다. 이에 따라서 궁극적으로는 기초연금은 상대적으로 경제적 여건이 열악한 노인을 대상으로 소득을 지원하며, 국민연금과 개인연금은 상대적으로 경제적 여건이 나은 노인의 소득을 보장하는 방향을 고려해 볼 수 있다.

〈중첩세대모형을 통한 DC형 국민연금제도 분석〉

제4장에서는 이질적 경제주체 중첩세대모형(heterogenous agent OLG 모형)의 균제 일반균형 분석을 통해 각 연금제도와 경제환경에서 각 연령층 및 소득계층이 어떻게 내생적으로 반응하는지를 분석한다. 앞 장의 재정추계모형에서의 동일한 ‘성별×연령×가입기간’ 그룹은 동질적 경제주체로 구분되어 다양한 분포 효과를 분석하기 어렵고, 이자율 및 임금 등 거시변수들의 내생적 변화를 고려하지 않는 단점이 존재하여, 이를 극복하여 심도 깊은 분석을 하기 위함이다.

본 연구에서는 2070년 인구구조를 가정하여 DB형 연금제도가 지속될 때 발생할 수 있는 문제점을 살펴보고, DC형 연금제도로 개혁 시 각 연령층과 소득계층이 어떻게 반응하는지를 비교하였다.

2070년과 같이 고령화된 인구구조에서 DB형 연금제도에서는 보험료율을 9%에서 18%로 인상하더라도 여전히 정부지원이 필요하며, 그 규모는 GDP 대비 8.8%에 달할 것으로 추정된다.
반면, DC형 연금제도로 개혁할 경우, 정부의 재정부담이 크게 줄어들며, 국민연금기금의 지속가능성이 높아진다. 총생산 및 노동연령의 평균 생활수준이 향상되나, 소득대체율이 낮아져 노후소득보장이 어려워져 연령층 간의 격차가 DB형 연금제도에 비해 심화될 수 있는 단점도 존재한다. 즉, DC형 연금제도에서는 가계가 스스로 노후에 대비하기 위해 저축을 늘림에 따라 이자율은 하락하고 임금률은 상승하여 은퇴연령층과 노동연령층 간의 불평등이 악화될 가능성이 있다.

따라서 DB형의 재정지원 일부를 DC형 연금제도에 보조적으로 사용하여, 노동연령층과 은퇴연령층 모두에게 경제적 이익을 제공하는 혼합방안도 고려할 수 있다. 혼합방안을 고려할 때 DC형의 총생산과 세후소득이 기본적으로 더 높으며, 기금수익률이 경상성장률보다 높은 상황에서는 부과방식 연금이 장기적으로 비효율적이기 때문에 정부지원금을 고려한 DC형이 DB형보다 더 효율적일 수 있다.

〈공적연금제도의 개혁 방향〉

제5장에서는 국민연금 개혁에서의 법률적 쟁점을 검토하고, 해외 주요국의 연금개혁 과정에서의 사회적 합의 사례를 분석하며, 공적연금 구조개혁 방안의 타당성을 살펴보고 단점을 보완할 수 있는 기초연금 재구조화와 보충연금 도입방안을 검토해 본다. 마지막으로 다양한 우리나라 공적연금제도의 쟁점에 대해 논의해본다.

국민연금 개혁은 법률 개정을 필수적으로 수반한다. 헌법에서 보장하는 재산권과 신뢰보호원칙, 과잉금지원칙 등을 고려해야 한다는 점에서 법적 검토가 필요하다. 특히 국민연금의 강제가입과 보험료 징수의 법적 타당성에 대한 헌법재판소의 판례가 중요한 참고자료로 사용된다.

보험료율과 소득대체율 조정은 국민연금 재정의 지속가능성 확보를 위한 주요 수단이다. 재산권을 침해하더라도 신뢰침해를 최소화하고 비례의 원칙에 충실하도록 입법적 조치를 취한다면 헌법 법리 내에서 개혁이 허용될 수 있다.

연금개혁은 사회적 합의를 통해 추진되는 것이 바람직하다. 이는 다양한 이해관계자들이 연금개혁에 참여하고, 각자의 입장을 조정하여 합의를 이루는 과정이 필요하다는 뜻이다.

우리나라는 핀란드와 같은 사회적 대화형 개혁이나 스웨덴과 같은 정당합의형 개혁을 하기에 적합하지 않은 것으로 보인다. 우리나라는 노조가입률이 낮고, 자영업자 및 취약노동자들을 대표할 조직이 없으며, 노사정위원회 등에서 사회적 대화에 대한 전통이 취약한 것이 현실이다. 또한 우리나라 정치체계가 양당제하에서 극단적 대결주의적 정당정치를 하고 있는 현실도 고려할 필요가 있다.

따라서 우리나라에서는 독일, 영국, 일본의 사례를 검토하여 정부가 주도하는 공적협의형이 연금개혁의 성공 가능성을 높일 수 있을 것으로 보인다. 소수의 전문가로 구성된 연금개혁위원회를 구성하여 우리나라가 처한 상황을 객관적으로 분석하여 연금개혁 방향과 원칙을 제시하고, 정부가 이를 수용하여 연금개혁을 추진할 필요가 있다.

현재 DB형 연금제도는 보험료율 인상, 소득대체율 인하, 연금수급개시연령 조정 등 모수 조정만으로 연금재정의 지속가능성을 제고하기 어렵고, 낙관적인 인구전망을 바탕으로 정책방안을 도출하고 있는 한계가 존재한다.

따라서 적립식 신연금 도입에서 발생할 수 있는 투자수익률 문제, 사망률 및 인금상승률 전망 오차, 소득재분배 문제 등을 해결하고, 노후소득 수준을 제고할 수 있는 수단을 적극 검토할 필요가 있다.

이와 함께 기초연금 재구조화와 보충연금 도입방안을 논의한다. 기초연금의 재구조화는 국민연금의 사각지대에 놓인 계층을 보호하기 위한 방안으로, 저소득층의 노후보장을 강화하는 것이 목표이다. 선별적 기초연금제도를 운영하는 핀란드와 스웨덴, 보편적 기초연금제도를 운영하는 캐나다의 사례를 토대로 우리나라의 기초연금 방향성에 대한 시사점을 얻고자 하였다. 우리나라는 핀란드/스웨덴의 기초연금/보충연금 제도를 참고하여 기초연금/보층연금 대상자를 줄이고 저소득 고령자의 최소한의 노후소득을 보장할 수 있도록 설계할 필요가 있다.

마지막으로 국민연금 보험료 인상방안, 법적 가입기간 확대 및 기준소득월액 상한 인상을 통해 충분한 노후소득 확보방안, 연금수급개시연령 연장에 따른 소득공백기 문제, 국민연금과 공무원연금 등 직역연금 간 형평성 제고를 위한 통합방안 등에 대해 간략하게 논의하였다.

작가정보

저자(글) 이강구

저자(글) 김도현

저자(글) 신승룡