연구보고서 2023-06
한국개발연구원
2023년 12월 30일 출간
국내도서 : 2023년 12월 30일 출간
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본 보고서는 코로나19로 급변한 시기에 시행되었던 정책들을 살펴보며 주택시장을 되돌아보고자 한다. 역사적으로 기록될 전염병이었던 코로나19로 인해 우리 사회는 큰 변화를 겪었다. 그리고 이에 대응하는 정부의 대책 또한 역사적으로 유례를 찾아보기 힘든 것들이었다. 경제를 회복시키기 위한 재정정책과 통화정책이 그러하였다. 급변하는 사회와 경제적 여건에서 주택시장을 안정화하려는 방안 또한 예전에는 볼 수 없는 내용들이 다수였다. 본고에서는 2020년 이후에 주택시장에 시행되었던 규제 중에서 토지거래허가제와 분양가상한제 그리고 임대차보호법 개정의 영향을 더욱 면밀하게 살펴본다.
먼저, 제2장에서는 2020년부터 서울의 고가주택, 재건축 주택에 대하여 도입되기 시작한 ‘토지거래허가제’의 효과를 분석한다. 토지거래허가제는 ‘지역’과 ‘대상’을 선별하여 매매거래 시 지자체의 승인을 받도록 하는 행정규제로, 토지거래허가구역은 2023년 기준 서울시 면적의 약 9%를 차지한다. 토지거래허가구역 주택은 무주택자이거나 최종적으로 1주택자인 매수자만이 구매할 수 있으며, 구입 후 바로 2년간 실제 거주하여야 한다. 본 연구에서는 2020년 6월 지정된 ‘잠실동？삼성동？대치동？청담동(이하 ‘잠삼대청’)’을 중심으로 규제주택과 비규제주택 간의 가격과 거래량을 분석하였다. 그 결과 ‘잠삼대청’의 거래량은 38.3%, 가격은 4.3% 하락하였음을 발견하였다. 그러나 토지거래허가제는 비규제지역 간의 가격 격차를 더 확대한 것으로 나타났다. ‘잠삼대청’과의 거리 기준으로 비규제주택을 분류한 결과, 근거리 주택은 원거리 주택 대비 가격이 2.3% 상승하였고, 이와 같은 효과는 규제지역에 가까울수록 더 크게 추정되었다. 규제지역 수요 중 일부가 대체성이 높은 인근 비규제지역으로 옮겨간 데 기인한 것으로 보인다. 규제대상에 대한 직접효과와 인근지역에 대한 규제의 간접효과가 다른 방향을 가진다는 것은 토지거래허가제와 같은 선별적 규제가 주택시장 안정화라는 목표 달성에 적합한 규제의 형태가 아닐 수 있음을 시사한다.
다음 장인 제3장에서는 분양가상한제의 효과를 살펴본다. 코로나19로 주택시장이 상승하기 직전인 2019년에 민간택지에 대한 분양가상한제 적용 지역은 크게 확대되었다. 신규주택의 가격을 제한하는 분양가상한제는 향후 공급을 제한할 수 있다는 우려가 따르는 논란이 되는 규제 중 하나이다. 하지만, 본 연구의 분석은 분양가상한제가 신규주택의 공급을 축소한다는 증거를 찾지 못하였다. 분양가상한제는 주택 건설사업의 이익을 제한하지만, 주택공급을 위한 토지와 건축의 원가를 반영하여 운용됨으로써 주택공급을 위축시키지는 않는 것으로 보인다. 또한 주택경기가 상승하는 기간에 분양가상한제로 신규 공급주택의 가격이 제한되더라도 신규주택의 분양률이 상승하여 주택개발사업의 수익성이 제고될 가능성이 있다. 따라서 주택시장 호황기에 시행된 분양가상한제로 향후 주택공급이 위축된다는 우려에 대한 실증적 증거는 없어 보인다. 다만, 이러한 결과는 기존 연구의 결과와 상반되어서 확대해석에 유의할 필요가 있다.
마지막으로, 제4장에서는 임대차시장의 규제인 주택임대차보호법의 효과를 이론적 바탕을 토대로 분석하였다. 2020년 8월에 주택임대차보호법이 개정되며 임차인 보호를 위한 규제가 강화되었다. 이 개정은 소위 임대차 2법으로 명명되며, 계약갱신청구권과 전월세상한제를 의미한다. 당시 법의 개정 이후 임대차시장은 크게 불안정해져 전세난이 발생하고 임대가격이 크게 상승하였다. 임차인 보호를 위한 규제가 임대가격 상승을 통해 임차인에게 비용으로 전가된 것이다. 본 연구에서는 옵션가치 평가모형을 통해 임대차 2법으로 임차인에게 부여된 혜택의 가치를 추정하였다. 분석 결과, 전월세상한제를 포함하는 계약갱신청구권은 시장가격의 5%에 근접하는 큰 가치였고, 이는 대부분 임대가격의 변동성에 대한 보험 성격을 가지는 것으로 나타났다. 이와 같은 임대차 2법의 정량적 가치추정은 임대차보호법 개정의 논란에 커다란 이정표를 제시할 것으로 생각된다.
먼저, 제2장에서는 2020년부터 서울의 고가주택, 재건축 주택에 대하여 도입되기 시작한 ‘토지거래허가제’의 효과를 분석한다. 토지거래허가제는 ‘지역’과 ‘대상’을 선별하여 매매거래 시 지자체의 승인을 받도록 하는 행정규제로, 토지거래허가구역은 2023년 기준 서울시 면적의 약 9%를 차지한다. 토지거래허가구역 주택은 무주택자이거나 최종적으로 1주택자인 매수자만이 구매할 수 있으며, 구입 후 바로 2년간 실제 거주하여야 한다. 본 연구에서는 2020년 6월 지정된 ‘잠실동？삼성동？대치동？청담동(이하 ‘잠삼대청’)’을 중심으로 규제주택과 비규제주택 간의 가격과 거래량을 분석하였다. 그 결과 ‘잠삼대청’의 거래량은 38.3%, 가격은 4.3% 하락하였음을 발견하였다. 그러나 토지거래허가제는 비규제지역 간의 가격 격차를 더 확대한 것으로 나타났다. ‘잠삼대청’과의 거리 기준으로 비규제주택을 분류한 결과, 근거리 주택은 원거리 주택 대비 가격이 2.3% 상승하였고, 이와 같은 효과는 규제지역에 가까울수록 더 크게 추정되었다. 규제지역 수요 중 일부가 대체성이 높은 인근 비규제지역으로 옮겨간 데 기인한 것으로 보인다. 규제대상에 대한 직접효과와 인근지역에 대한 규제의 간접효과가 다른 방향을 가진다는 것은 토지거래허가제와 같은 선별적 규제가 주택시장 안정화라는 목표 달성에 적합한 규제의 형태가 아닐 수 있음을 시사한다.
다음 장인 제3장에서는 분양가상한제의 효과를 살펴본다. 코로나19로 주택시장이 상승하기 직전인 2019년에 민간택지에 대한 분양가상한제 적용 지역은 크게 확대되었다. 신규주택의 가격을 제한하는 분양가상한제는 향후 공급을 제한할 수 있다는 우려가 따르는 논란이 되는 규제 중 하나이다. 하지만, 본 연구의 분석은 분양가상한제가 신규주택의 공급을 축소한다는 증거를 찾지 못하였다. 분양가상한제는 주택 건설사업의 이익을 제한하지만, 주택공급을 위한 토지와 건축의 원가를 반영하여 운용됨으로써 주택공급을 위축시키지는 않는 것으로 보인다. 또한 주택경기가 상승하는 기간에 분양가상한제로 신규 공급주택의 가격이 제한되더라도 신규주택의 분양률이 상승하여 주택개발사업의 수익성이 제고될 가능성이 있다. 따라서 주택시장 호황기에 시행된 분양가상한제로 향후 주택공급이 위축된다는 우려에 대한 실증적 증거는 없어 보인다. 다만, 이러한 결과는 기존 연구의 결과와 상반되어서 확대해석에 유의할 필요가 있다.
마지막으로, 제4장에서는 임대차시장의 규제인 주택임대차보호법의 효과를 이론적 바탕을 토대로 분석하였다. 2020년 8월에 주택임대차보호법이 개정되며 임차인 보호를 위한 규제가 강화되었다. 이 개정은 소위 임대차 2법으로 명명되며, 계약갱신청구권과 전월세상한제를 의미한다. 당시 법의 개정 이후 임대차시장은 크게 불안정해져 전세난이 발생하고 임대가격이 크게 상승하였다. 임차인 보호를 위한 규제가 임대가격 상승을 통해 임차인에게 비용으로 전가된 것이다. 본 연구에서는 옵션가치 평가모형을 통해 임대차 2법으로 임차인에게 부여된 혜택의 가치를 추정하였다. 분석 결과, 전월세상한제를 포함하는 계약갱신청구권은 시장가격의 5%에 근접하는 큰 가치였고, 이는 대부분 임대가격의 변동성에 대한 보험 성격을 가지는 것으로 나타났다. 이와 같은 임대차 2법의 정량적 가치추정은 임대차보호법 개정의 논란에 커다란 이정표를 제시할 것으로 생각된다.
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