디지털 플랫폼 경제의 경쟁정책

김민정 , 심경보 , 윤경수 , 이공 , 조성익 지음

한국개발연구원 2024년 08월 21일 출간 국내도서 : 2023년 12월 30일 출간

작품소개

책소개

목차

발간사
총론 및 요약

제1장 플랫폼의 이중지위와 자사우대에 관한 경제학적 분석 (김민정)
　제1절 서 론
　제2절 플랫폼의 이중지위와 자사우대의 개념
　제3절 자사우대의 유형별 특징과 경제적 효과
　제4절 자사우대에 대한 실증분석
　제5절 정책적 시사점
　참고문헌
　부 록

제2장 플랫폼의 가격남용행위에 관한 경제학적 분석: 플랫폼 수수료를 중심으로 (이공)
　제1절 서론/플랫폼과 수수료
　제2절 수수료 관련 주요 논란 및 소송
　제3절 플랫폼 수수료 체계
　제4절 플랫폼과 가격남용행위
　제5절 차등적 수수료의 후생효과
　제6절 결론 및 정책적 시사점
　참고문헌
　부 록

제3장 자사우대 가능성과 플랫폼 기업결합 심사 (심경보/윤경수)
　제1절 서 론
　제2절 분석 범위 및 주요 개념
　제3절 자사우대와 비수평 기업결합의 경쟁저해이론
　제4절 이론 분석
　제5절 결 론
　참고문헌

제4장 플랫폼 기업결합 심사: 진입장벽 증대 효과 (조성익)
　제1절 플랫폼 사업전략과 플랫폼 기업결합의 특성
　제2절 플랫폼 기업결합의 진입장벽 형성에 관한 경제학적 논의
　제3절 진입장벽 관련 심결 사례
　제4절 정책제언
　제5절 결 론
　참고문헌
　부 록

출판사 서평

제1장 플랫폼의 이중지위와 자사우대에 관한 경제학적 분석

제1장에서는 플랫폼의 자사우대 행위에 대해서 경제학적으로 분석하고, 이에 적절히 대응하기 위한 규율 개선 방안을 도출하고자 한다. 자사우대란 플랫폼이 자사 또는 계열사의 상품？서비스를 경쟁사업자 대비 우대하여 취급하는 행위로 볼 수 있는데, 이는 플랫폼이 중개 역할을 하고 있는 인접 시장에 진입하면서 갖게 되는 이중지위에서 비롯된다. 먼저, 자사우대는 넓은 범위의 이질적인 행위 유형들을 통칭해서 사용되고 있는 개념이어서 적절하게 유형화, 구체화시킬 필요가 있다. 본 연구에서는 자사우대 이슈가 제기된 기존 관련 사례들로부터 행위 양태 및 성격이 유사한 행위끼리 분류하여, 자사우대를 ① 비공개 알고리즘에 의한 배치 우대, ② 식별 가능한 배치 우대(사전 설치 및 기본 설정), ③ 데이터에 대한 접근 차별, ④ 기타 투입요소 및 시장에 대한 접근 차별, ⑤ 플랫폼 서비스 가격 차별로 구분했다.

자사우대 유형별로 살펴본 결과, 모든 경우 경쟁제한적 효과와 경쟁촉진적 효과를 함께 가질 수 있는 것으로 나타났다. 플랫폼은 자사우대를 통해 실질적으로 경쟁자의 비용을 상승시키거나 봉쇄하는 효과를 야기함으로써 경쟁사업자를 배제할 우려가 있고, 이로 인해 인접 시장에서의 가격/품질 및 혁신 경쟁이 저해될 수 있다. 배치 우대 행위(유형 ①, ②)의 경우에는 소비자의 오인을 유발하고 합리적 선택을 방해할 위험도 있다. 반면, 플랫폼의 자사우대 행위는 상품가격 인하, 품질 유지/개선, 소비자 탐색비용 감소, 상품 다양성 증가, 경쟁/혁신 촉진 등의 긍정적인 효과 또한 가질 수도 있다. 즉, 자사우대 행위 자체가 반드시 경쟁제한 효과로 이어지는 것은 아니며, 전체적인 효과도 일의적으로 단정 지을 수 없다는 것이다. 자사우대의 경제적 효과는 행위가 발생한 인접 시장의 구체적인 경쟁 상황 및 상품？서비스 특성, 플랫폼 서비스 및 시장의 특성 등을 종합적으로 고려해서 판단해야만 한다.

그리고 자사우대 유형에 따라서 집행상의 어려움이 예상되기도 한다. 비공개 알고리즘에 의한 배치 우대(유형 ①)나 데이터에 대한 접근 차별(유형 ③)의 경우에는 외부에서 관찰 불가능한 알고리즘이나 비공개 데이터가 연관되어 행위의 경쟁제한성에 대한 입증은 물론이고 존재 여부에 대한 판단부터 어려울 수 있다. 식별 가능한 배치 우대(유형 ②)나 기능적 요소 및 시장에 대한 접근 차별(유형 ④)은 효율성 항변이 주로 보안 유지, 프라이버시 보호 등 기술적인 부분에 대해 이루어질 가능성이 높아서 경쟁제한성 입증에 어려움이 따를 수 있다.

비공개 알고리즘에 의한 배치 우대(유형 ①)와 관련해서는, 앱마켓에서의 검색 결과 순위에 대한 실증분석 또한 이루어졌다. 애플 App Store에서의 키워드 검색 순위를 분석한 결과, 애플 앱은 제3자 앱과는 달리 검색 결과에 등장하자마자 바로 1위에 올라서 일정 기간 또는 이후 내내 변동 없이 유지되는 경우가 많았고, 일부 키워드에서는 키워드와 관련성이 적거나 없어 보이는 다수의 애플 앱이 상위 결과를 점령하는 경우도 발견됐다. 그리고 앱마켓 검색 순위와 관련된 두 건의 기사 이후 일정 기간 최상위를 유지하던 애플 앱들이 갑자기 순위가 변동하기 시작하거나, 급락하거나, 순위에서 아예 사라지는 불연속적인 변화 또한 관찰됐다. 이러한 실증분석 결과는 데이터 모니터링을 통해 자사우대 의심 정황을 발견하고 플랫폼의 변화를 이끌어 낼 수 있는 가능성을 보여준다.

이상의 논의들을 종합해 볼 때, 플랫폼의 자사우대 행위는 효율성 증진 효과 또한 가지므로 일률적으로 무조건 금지하는 것은 바람직하지 않고, 합리의 원칙을 적용하여 부당한 경우에만 규율하는 것이 바람직하다고 판단된다. 지나친 규제로 인해서 혁신 유인이 저해되고 장기적으로 오히려 경쟁을 해치는 부작용이 나타날 가능성도 무시해서는 안 된다. 결론적으로 자사우대에 대응하기 위해 현행 사후 규율 방식의 경쟁법 집행에서 큰 변화가 요구되지는 않는 것으로 보이지만, 집행의 적시성과 효율성을 제고하기 위한 방안에 대한 고민이 필요하다. 우선 여러 이질적인 유형들이 자사우대로 간주되고 있는 만큼, 경쟁제한 가능성이 있는 남용행위로 자사우대를 명시함에 있어서 구체적이고 명확하게 행위 유형을 기술하는 것이 바람직하다. 그리고 많은 자사우대 행위에 대해서 경쟁제한성에 대한 평가는 물론이고 행위 사실을 인지하고 입증하는 것부터 어려움이 예상되므로, 경쟁당국의 집행상 어려움을 완화하기 위한 노력 또한 필요하다. 문제 행위로 의심될 경우 경쟁당국 등이 플랫폼의 알고리즘이나 데이터에 신속히 접근할 수 있도록 허용하거나 경쟁당국의 입증책임을 완화하는 방안도 고려해 볼 수 있다. 아울러 경쟁당국의 집행 역량을 제고하고, 자사우대 가능성이 높거나 폐해가 클 것으로 예상되는 시장에 대해서는 꾸준히 모니터링하는 것이 바람직하다.

제2장 플랫폼의 가격남용행위에 관한 경제학적 분석: 플랫폼 수수료를 중심으로

제2장에서는 플랫폼 수수료에 대한 분쟁들을 경제학적으로 분석하고 시사점을 얻고자 한다. 이는 플랫폼으로 인한 다양한 분쟁이 발생하고 있는 가운데, 유독 수수료 관련 분쟁이 많은 점에서 출발했다. 수수료 갈등은 어떤 사례가 있으며, 각 사례에서 핵심적인 쟁점은 무엇인지, 그리고 해당 분쟁을 해결하기 위한 방법은 무엇인지 찾고자 하며, 특히 이 문제에서 공정거래법상의 가격남용행위를 적용할 수 있는지를 논의해 보고자 한다.

2020년의 배달앱 수수료 분쟁, 2022년의 앱마켓 수수료 분쟁, 2023년의 택시앱 수수료 분쟁은 국내에서 발생한 대표적인 플랫폼 수수료 분쟁이다. 배달앱과 택시앱 수수료 문제에서는 수수료의 높고 낮음이 쟁점이 되기 때문에 비교적 단순한 문제로 보이지만, 실무적으로 가격의 수준을 논하기는 생각보다 어렵다. 인앱결제 수수료 문제에서는 쟁점사항이 더욱 복잡하다. 수수료를 부과하는 방식이나 당사자 간의 계약관계 등이 얽혀있어 쟁점을 파악하고 이를 해결하기가 더 어려울 수밖에 없다.

플랫폼 수수료 문제를 해결하기 어려운 데에는 몇 가지 이유가 있는데, 우선 현실의 플랫폼 수수료 체계가 복잡하여 제대로 파악하기 쉽지 않은 점을 들 수 있다. 또한 플랫폼 가격은 거래당 비용에 따라 결정되는 것이 아니라 플랫폼 구축을 위한 투자, 마케팅, 직/간접 네트워크 효과 등에 따라 달라지기 때문에 원가를 파악하기 어렵다. 따라서 플랫폼 수수료의 수준을 논할 때에는 수수료를 포함한 개별 플랫폼 특성을 정확히 이해하는 것이 우선해야 한다.

플랫폼 수수료 문제의 해결책을 찾기 위해 기존의 산업에 적용됐던 가격남용 사례를 분석하여 플랫폼에의 적용 가능성을 살펴보았다. 국내 사례인 제과 3사 사건(1992년), BC카드 사건(2003년)을 비롯하여 해외 사례인 United Brands 사건(1978년), 아스펜 사건(2016년) 등을 바탕으로 가격남용행위 적용을 위한 조건을 확인하였다. 그러나 기존 사례들은 플랫폼에 적용시키기 어려웠고, 그 이유는 앞에서 언급한 수수료 가격의 특성 때문이다.

이렇게 현실의 규제를 통해 수수료 분쟁을 조율하기 어렵다면, 합리적인 수수료는 어떤 것인지 그 방향성을 사회후생 측면에서 찾고자 했다. 차등적 수수료에 대한 이론모형을 예시로 제안하면서 네트워크 효과가 높은 상황 속에서는 플랫폼의 전략적 수수료가 참여자의 후생에 긍정적인 영향을 줄 수 있음을 보였다. 수수료의 수준을 논하기 어려운 대부분의 플랫폼 수수료 논쟁에서 사회후생 측면 고려가 필요함을 제안하고 있다.

이와 같은 연구 결과를 바탕으로 제2장에서는 몇 가지 정책적 시사점을 제시한다. 첫째, 착취남용 규정의 시행령을 수정하여 플랫폼에도 적용시킬 수 있는 규정이 필요하다. 현재 공정거래법 제2장 5조의 1호(가격남용), 2호(출고조절), 5호(소비자 이익저해)가 착취남용에 해당하는데, 플랫폼 수수료 문제에서 보다 관심을 가져야 할 부분은 5호인 소비자 이익저해이다. 둘째, 소비자 이익저해 여부를 판단하기 위해 경쟁당국에서는 플랫폼의 가격과 매출 등 참여업체 경영실적을 상시 모니터링하여 시계열화할 수 있어야 한다. 어느 정도의 이익저해가 일어날 때 착취남용에 해당한다고 사전적으로 제시하기는 어려우나, 모니터링을 통해 최소한 이익저해를 평가할 수 있는 시스템은 갖춰야 한다.

기업의 착취남용행위를 규제하는 것은 결국 해당 기업과 거래하는 거래 상대방의 이익이 심하게 저해되지 않기 위함이다. 플랫폼 수수료에 대한 논란이 있더라도, 플랫폼이 참여자의 후생을 뚜렷하게 떨어뜨리는 상황에서만 경쟁당국이 규제를 검토하는 것이 바람직하다. 플랫폼 수수료 논란을 다른 각도로 바라보며, 그 효율성을 해치지 않는 범위에서 경쟁당국이 개입할 수 있도록 관련 규정과 기능의 전환이 요구된다.

제3장 플랫폼 기업결합 심사: 자사우대 가능성

제3장에서는 온라인 플랫폼의 자사우대 행위 가능성을 기업결합 심사 단계에서 어떻게 고려할 것인지에 대해 분석하였다. 자사우대 행위는 플랫폼이 이용사업자와 경쟁하는 자사 또는 계열사를 갖는 이중지위를 확보할 때만 가능해지는데, 비수평 기업결합은 이중지위 확보를 위한 주요한 수단 중 하나이다. 따라서 자사우대 행위를 사전에 방지하기 위해 비수평 기업결합 심사에서 기존과 다르게 적용되어야 할 원칙 혹은 방법론에 대해 검토할 필요가 있다. 이에 제3장에서는 문헌 검토 및 이론 분석을 통해 비수평 기업결합 심사 기준과 방법을 온라인 플랫폼의 자사우대 관련 수직적 행위와의 관련성을 고려하여 재검토하고 개선 방안을 모색하고자 하였다.

플랫폼의 자사우대와 관련하여, 비수평 기업결합을 통해 경쟁제한 효과와 효율성 제고 효과가 발생하는 기본적인 경로는 전통적인 비수평 기업결합에서의 그것과 유사하다. 자사우대를 통한 경쟁제한 효과는 주로 하위 시장의 경쟁 축소와 최종재 가격 상승, 상품 다양성 및 플랫폼 간접 네트워크 효과의 축소, 플랫폼 간 경쟁의 축소 등의 경로를 통해 나타난다. 즉, 비수평 기업결합 후 자사우대 행위가 일어나면 전통적인 비수평 기업결합에서와 유사하게 기본적으로 봉쇄 혹은 끼워팔기 등을 통한 경쟁제한의 우려를 유발한다. 반면, 효율성 제고 효과는 최종재 가격의 하락, 플랫폼 기능 및 통일성 확대, 플랫폼 간 경쟁의 확대, 투입요소에 대한 투자 유인 증대 등의 경로를 통해 나타난다. 따라서 큰 틀에서는 기존 비수평 기업결합의 심사원칙과 유사하게 경쟁제한성과 효율성 제고 효과를 비교형량하여 사안에 따라 검토하는 것이 바람직하다.

온라인 플랫폼의 비수평 기업결합에서 경쟁저해가 나타나게 되는 기본적 경로가 전통적인 시장의 그것과 유사하므로, 플랫폼 자사우대와 관련된 기업결합의 경쟁저해이론은 기본적으로는 전통적인 비수평 기업결합의 논리를 확대, 변형하여 적용할 수 있다. 그러나 다면성, 직간접 네트워크 효과, 비대칭적 가격 책정(가격구조의 비(非)중립성), 플랫폼 서비스 간 보완효과 및 플랫폼 생태계, 비가격적 봉쇄의 가능성 등 플랫폼의 고유한 특성으로 인해 기존의 경쟁저해이론을 그대로 적용할 때 문제점이 발생할 수 있는 부분을 면밀히 검토하여 심사에 반영할 필요가 있다.

플랫폼의 다면성, 즉 간접 네트워크효과와 비대칭적 가격 책정을 고려하면, 특정 서비스 인수의 경쟁제한 효과가 증폭되어 다른 면에 영향을 미치거나 플랫폼 시장에서의 진입장벽이 증대될 수 있다. 따라서 인수된 개별 서비스 시장에 대한 분석만으로는 경쟁제한성을 오판할 가능성을 주지해야 한다.

플랫폼의 비대칭적 가격구조로 인해 전통적 시장에서와 달리 끼워팔기가 시장력 전이 도구로 활용될 가능성도 고려할 필요가 있다. 양면시장의 특정 면 이용자들이 무료로 서비스를 이용하고 있다면, 기업결합 후 끼워팔기가 경쟁제한적인 시장력 전이 도구로 활용될 가능성에 대해 면밀히 검토할 필요가 있다.

또한 비수평 기업결합을 한 문지기 플랫폼은 가격과 수량을 통한 봉쇄 혹은 경쟁사업자 비용 증가 유도 이외에도 경쟁자를 배제하기 위한 여러 다른 수단을 활용할 가능성이 있다. 배치 및 검색 우대, 데이터의 활용, 상호운용성 제약 등이 그 대표적 사례이다. 때로는 가격과 수량을 통한 자사우대와 기타 비가격적 자사우대를 서로 결합하여 사용할 수도 있다. 다양한 형태의 자사우대가 가능할 경우 기업결합 유인이 증가하거나 경쟁제한 효과가 커질 가능성이 존재함을 고려할 필요가 있다. 특히 기업결합으로 인해 수수료 인상 가능성이 예상되는 경우 더욱 면밀하게 경쟁제한 효과 발생 여부를 검토할 필요가 있다.

특히 비가격적 자사우대 행위들은 가격적 경쟁제한 행위를 사용하기 어려운 경우 더 유의미할 수 있다. 예를 들어 앱마켓과 같이 여러 서비스에 대해 단일수수료를 적용할 수밖에 없는 경우, 한 시장에서 플랫폼이 한 플랫폼 이용사업자를 인수？합병하여 인수/합병된 서비스와 독립사업자의 서비스가 경쟁하게 된다면, 결합당사기업의 봉쇄 유인이 있더라도 수수료를 조정하여 이러한 목표를 달성하기는 어려울 것이다. 그러나 부차적인 봉쇄 수단이 가용하다면 결합당사기업이 독립사업자를 시장에서 몰아낼 가능성이 다시 생겨날 수 있다.

제4장 플랫폼 기업결합 심사: 진입장벽 증대 효과

제4장에서는 플랫폼 기업결합이 야기하는 진입장벽 형성 및 증대에 대해 살펴본다. 플랫폼 기업들은 중개 거래의 특성상 이용자 확보가 중요하다. 따라서 플랫폼 기업들은 자신의 핵심 서비스 분야를 (무료로 서비스를 제공하는 등) 이용자를 확보하는 데 활용하는 경향이 있다. 그 결과, 플랫폼 기업은 핵심 서비스 분야에서 수익을 창출하기 어렵고, 수익 창출을 위한 부가 서비스 분야를 새로 개척하여야 한다. 이때 기업결합이 적극적으로 활용된다. 그리고 기업결합을 통해 진입장벽이 형성되거나 증대된다. 플랫폼 기업은 신규 진출한 사업 분야와 자신의 핵심 서비스 분야, 그리고 생태계 차원의 진입장벽을 형성할 수 있다. 플랫폼의 진입장벽은 이용자 고착화를 기반으로 하기 때문에 신규 진입, 특히 임계규모 확보가 중요한 플랫폼 기업의 신규 진입에 상당한 어려움을 초래할 수 있다. 또한 다양한 서비스가 연계되어 제공되므로, 신규 사업자도 그와 동등한 수준의 서비스群을 제공할 수 있어야 한다는 점도 중요한 진입장벽 요소가 된다.

한편, 진입장벽을 만들어 내는 다양한 조건들은 구조적 조건(생산비용 차이, 부수비용 차이, 소비자 소구력의 차이), 제도적 조건, 행태적 조건으로 구별할 수 있다. 그리고 기업결합은 대개 구조적 조건과 행태적 조건을 더욱 강화한다. 규모의 경제, 원재료 조달 능력, 유통망 활용 능력, 브랜드 인지도 등이 진입장벽의 구조적 조건들인데, 이런 조건들을 강화하는 것이 애초에 기업결합의 목적인 경우도 있다. 행태적 조건은 기업들이 전략적으로 진입장벽을 구축하는 상황과 이를 위해 필요한 요소들을 말한다. 시장에서의 지배력, 종합적 사업역량 같은 것들이 진입장벽 형성 전략 수행의 전제조건이 되는데, 기업결합을 통해 이러한 능력이 향상되기 쉽다. 전통 기업결합과 비교할 때 플랫폼 기업결합에서는, 상황에 따라 달라지기는 하지만, 놀라울 정도로 결합당사회사의 구조적 조건과 행태적 조건이 강화될 수 있다. 플랫폼 특유의 직접적？간접적 망외부성과 데이터 집적, 그리고 모듈화 방식을 통한 서비스 연계 능력 때문이다.

제4장에서는 우리나라 공정위의 과거 심결례를 조사하여, 진입장벽 문제를 어떻게 심사하였는지 살펴보았다. 공정위의 과거 심결례 중 진입 상황을 평가한 심사는 그렇게 많지 않았다. 향후 보다 적극적인 진입장벽 심사를 위해, 기업결합 심사 기준에 수평결합 심사 시에도 진입장벽 증대 효과 검토를 포함시킬 것을 제안한다. 현행 기업결합 심사 기준은 경쟁제한성 평가 항목에서 수직결합 및 혼합결합의 진입장벽 증대 효과는 검토하도록 하면서, 수평결합에서는 그렇게 하지 않았다. 목표 시장의 일반적 진입 상황 평가를 넘어, 해당 기업결합이 형성？증대하는 진입장벽의 크기를 직접 평가할 필요가 있다.

한편, 경쟁제한성 평가 후 이루어지는 경쟁제한 완화 요인 항목에서도 신규 진입 가능성 검토 등을 통해 진입장벽에 대한 평가가 일부 이루어지고 있다. 그런데 복수의 시장에서 결합이 발생하는 경우, 경쟁제한성 평가는 우려가 있는 시장별로 각각 진행하는 반면, 경쟁제한 완화 요인 평가는 의결서 말미에 뭉뚱그려 서술하는 경우가 많았다. 경쟁제한성이 우려됨에도 불구하고 신규 진입 가능성이 꼼꼼히 검토되지 않는 시장들이 발생하는 경우가 많았으므로, 향후 경쟁제한 완화 요인 평가에서는 경쟁제한성이 우려된 모든 시장에서 각각 평가할 것을 제안한다.

마지막으로 진입장벽 증대 효과와 관련하여 무엇을 검토할지 세부 내용을 구체적으로 심사 기준에 적시할 필요가 있다. 제4장의 제2절에서 논의한 구조적？제도적？행태적 조건들을 기업결합, 특히 플랫폼 기업결합의 관점에서 풀어 설명하는 방식을 생각해 볼 수 있다. 이때 중요한 점은 해당 기업결합으로 인해 증대되는 진입장벽이 무엇인지를 구체적으로 적시하는 것이다.

작가정보

저자(글) 김민정

저자(글) 심경보

저자(글) 윤경수

저자(글) 이공

저자(글) 조성익