한 권으로 읽는 중국의 통치 체제

중국은 어떻게 작동하는가

조영남 지음

21세기북스 2025년 09월 17일 출간 국내도서 : 2025년 08월 20일 출간

작품소개

책소개

최근 중국 권력 구조 변화를 둘러싸고 상반된 관측과 정보가 쏟아지고 있으나, 이를 정밀하게 해석하기 위해서는 중국 사회와 정치체제에 대한 체계적 이해가 필수적이다. 그러나 한국 사회의 중국 인식은 편견과 감정이 앞서며, 정치체제의 근본적 차이로 인한 구조적 한계까지 겹쳐 분석의 난도를 높인다. 더구나 은밀하게 작동하는 중국 정치와 공산당 운영의 특성상 그 내막을 외부에서 파악하기는 극히 어렵다.
이러한 맥락에서 조영남 서울대학교 국제대학원 교수의 ‘중국의 통치 체제 시리즈’는 『중국의 통치 체제 1: 공산당 영도 체제』, 『중국의 통치 체제 2: 공산당 통제 기제』, 『중국의 통치 체제 3: 국가 헌정 체제』를 통해 각 권의 핵심 주제를 체계적으로 다루며, 국내에서는 보기 드문 수준의 전문적 연구 성과로 평가받았다. 시리즈 전반에 걸쳐 당-국가 체제의 원리, 권력 유지를 가능하게 하는 통제 기제, 그리고 헌정 체제의 구조를 학문적 깊이와 폭넓은 시각으로 조망하며, 중국 정치의 작동 원리를 입체적으로 해설했다.
『한 권으로 읽는 중국의 통치 체제』는 이 시리즈의 주요 내용을 선별, 압축해 대중의 접근성을 한층 높인 저작이다. 복잡하고 방대한 중국 정치 구조를 심층적이면서도 간결하게 설명함으로써, 중국 정치의 실체를 통합적으로 이해할 수 있는 분석 틀을 제시한다.

목차

서문 중국 정치의 좋은 입문서를 꿈꾸며!

1장 서론 중국의 정치체제:‘당-국가’ 체제
당-국가 체제: 공산당이 국가를 영도하는 정치체제
당-국가 체제의 두 요소: ‘공산당 영도 체제’와 ‘국가 헌정 체제’
두 체제 간의 관계: 수용과 갈등
공산당 영도 체제의 세 가지 필수 요소

제1부 공산당 영도 체제

2장 공산당 영도 원칙
공산당의 특징: ‘집권당’이면서 ‘영도당’
전면 영도 원칙: ‘공산당이 일체를 영도한다’
민주집중제 원칙: ‘전 당원과 조직은 당 중앙에 복종해야 한다’
당관간부 원칙: ‘공산당만이 간부를 관리한다’
통일전선 원칙: ‘공산당 영도하의 다당합작’ 41

3장 공산당 조직과 운영
전국대표대회(당대회): ‘5년에 한 번 열리는 정치행사’
중앙위원회: ‘1년에 한 번 열리는 정치행사’
정치국: ‘명실상부한 공산당의 영도 핵심’
정치국 상무위원회: ‘사실상의 당 중앙’
총서기와 중앙서기처

4장 공산당원의 입당과 활동
공산당 입당 조건과 당원의 의무
입당 절차: ‘엄격한 선발과 체계적인 교육’
공산당의 ‘조직 생활’

제2부 공산당 통제 기제

5장 인사 통제
공산당 중앙의 간부 관리 제도
공무원 제도: ‘당관간부’ 원칙의 적용
간부 교육 훈련 기관
중앙당교의 간부 교육 훈련

6장 조직 통제
당조의 성격과 임무
당조의 설립 조건과 실제
영도소조의 종류
외교정책 결정 구조와 영도소조의 사례

7장 사상 통제
정풍운동과 당원 학습
후진타오 시기의 ‘선진성 교육 활동’ 사례
공산당의 국민 교육 운동 1: ‘법률 보급’과 ‘정신문명 건설’
공산당의 국민 교육 운동 2: ‘사회주의 애국주의 교육 운동’

8장 무력 통제
공산당의 무력 통제 기제: ‘권력은 총구에서 나온다’
주석 책임제: ‘민간인 주석이 군을 지휘한다’
정치위원 제도와 공산당 위원회의 집단지도
정법위원회의 위상 변화
정법위원회의 임무와 구성
‘당관정법’ 원칙

제3부 국가 헌정 체제

9장 정부의 조직과 운영
국무원의 지위와 직책: ‘최고 국가 행정기관’
국무원의 조직구조
국무원의 운영: 총리 책임제

10장 정부의 일상 시기 활동: 의료개혁 사례
의료개혁의 절박함과 어려움
의료개혁 추진과 개혁 방안의 작성
의료개혁 초안의 내부 심의와 공개 의견 청취
개혁 방안의 확정과 주요 조직의 역할
의료개혁의 집행: 성과와 한계

11장 의회의 구조와 운영
중국 의회의 구조와 운영: ‘이중구조 현상’
중국 의회의 역할 강화: ‘선택적 역할 강화 현상’

12장 의회의 입법 활동
중국의 입법 체제
공산당과 의회 간의 관계: 입법 자율성 문제
정부와 의회 간의 관계: 부서 이기주의 문제
입법제도의 개선과 발전
〈상하이시 노동계약 조례〉(2001년) 제정 사례
〈상하이시 소비자보호 조례〉(2002년) 수정 사례

13장 결론 중국 정치체제의 평가와 전망
세 가지 유형의 ‘당-국가’ 체제
중국 정치체제의 전망
중국 정치발전의 평가와 전망: 나의 관점

책 속으로

공산당은 다른 국가의 집권 여당과는 달리 유일한 ‘집권당’이면서 동시에 ‘영도당’이라는 성격을 갖고 있다. 이런 이유로 우리는 중국의 정치체제를 공산당 영도 체제와 국가 헌정 체제가 결합해 있고, 실제 정치과정에서는 전자가 후자를 영도 및 대체하는 권위주의 정치체제라고 부른다. 간단히 이를 ‘공산당 영도 체제’라고 부를 수도 있다. 공산당 영도 체제는 몇 가지 원칙을 통해 유지되고 작동한다. 첫째는 ‘공산당 전면 영도’ 원칙이다. 이 원칙은 다른 모든 원칙을 지배하고, 다른 모든 원칙에 우선한다. 둘째는 ‘민주집중제’ 원칙이다. 이는 공산당의 조직 및 운영에 대한 원칙이다. 공산당이 이 원칙에 따라 조직 및 운영되기 때문에, 중국의 정치체제는 권력 집중형 체제가 된다. 반면 한국의 민주주의 정치체제는 권력 분산형 체제다. 셋째는 ‘당관간부’ 원칙이다. 이는 공산당의 인사 독점권을 정당화하는 원칙이다. 넷째는 ‘통일전선’ 원칙이다. 이는 공산당이 다양한 사회세력을 통합하여 영도하는 원칙이다.
2장 공산당 영도 원칙│25쪽

공산당 영도 체제의 가장 효과적인 통제 기제는 공산당만이 간부를 관리한다는 원칙, 즉 ‘당관간부(黨管幹部)’ 원칙이다. 공산당의 인사 통제는 모두 네 가지 제도를 통해 실현된다. 첫째는 인사 임명 제도로, 공산당이 주요 간부를 임명하거나 면직하는 통제 기제를 말한다. 공산당은 특히 영도간부(領導幹部)에 대해서는 철저하게 통제한다. 이를 실행하는 구체적인 방법이 바로 ‘간부직무명칭표(幹部職務名稱表)’ 제도다. 이에 비해 공무원 제도는 주로 비(非)영도직무의 공무원을 관리하는 보조 수단으로 사용된다.
5장 인사 통제│92쪽

공산당 영도 체제를 유지하는 데는 인사 통제와 조직 통제만으로도 충분해 보인다. 그러나 공산당은 여기에 만족하지 않는다. 인사 통제와 조직 통제만으로는 공산당 영도 체제를 유지하는 데 한계가 있다고 생각하기 때문이다. 인사 통제와 조직 통제는 비유하자면 사람을 ‘외면’에서 통제하려는 시도다. 그런데 만약 어떤 사람이 ‘내면’, 즉 자기의 생각과 감정을 숨기고 겉으로만 복종하는 척한다면 어떻게 할 것인가? ‘외면’의 통제만으로는 이런 상황을 막을 수 없다. 공산당이 사람의 ‘내면’까지 통제하려고 시도하는 것은 이 때문이다. 공산당은 이를 ‘사상 정치공작’, 줄여서 ‘사상공작(思想工作)’ 또는 ‘정치공작(政治工作)’이라고 부른다.
7장 사상 통제│138쪽

중국 의회는 한국과 비슷하게 중앙 의회와 지방 의회로 나뉜다. 중앙 의회의 정식 명칭은 ‘전국인민대표대회(全國人民代表大會, National People’s Congress)’고, 약칭은 ‘전국인대(全國人大, NPC)’다. 이를 ‘전인대(全人大)’라고 부르는 것은 잘못이다. 이런 호칭은 중국에서 사용되지 않을 뿐 아니라, 이 용법을 확대 적용하면 지방 의회를 ‘지인대(地人大)’라고 불러야 하는데, 이는 너무 어색하기 때문이다. 이 때문에 중국의 지방 의회를 ‘지방의 전인대’라고 부르는 이상한 용법도 등장했다.
11장 의회의 구조와 운영│233~234쪽

중국 앞에는 두 가지 선택지 중에 하나를 골라야 하는 어려운 과제가 놓여 있다. 하나는 한국이나 대만처럼 정치 제도화를 달성한 이후에 정치 민주화로 나아가는 길이다. 그러나 중국의 방대한 영토와 인구 규모, 한족과 소수민족의 다민족 사회, 혼란의 역사 경험과 질서 지향의 정치문화를 고려할 때, 중국이 이 길을 선택하기는 쉽지 않고, 설사 선택한다고 해도 성공한다는 보장도 없다. 다른 하나는 현 체제를 고수하면서 ‘시장경제 + 권위주의’의 어정쩡한 체제를 지속하는 길이다.
13장 결론 중국 정치체제의 평가와 전망│304~305쪽

출판사 서평

중국을 안정적으로 움직이는 힘,
공산당 영도 체제와 5대 통제 기제

중국공산당은 ‘공산당 영도 체제’와 이를 뒷받침하는 다섯 가지 ‘공산당 통제 기제’를 통해 국가와 사회를 안정적으로 통치하고, 눈부신 사회경제적 발전을 달성해왔다. 중국 체제는 ‘당-국가 체제(party-state system)’로 규정되는데, 이는 ‘공산당 영도 체제(領導體制, leadership system)’와 ‘국가 헌정 체제’로 구성된다. 실제 정치 과정에서는 공산당 영도 체제가 국가 헌정 체제를 이끌 뿐 아니라 종종 대체하는 권위주의 정치체제로 작동한다. 공산당은 정권을 잃을 가능성이 있는 ‘집권당(執政黨)’이 아니라, 유일무이한 집권당이자 ‘영도당(領導黨)’이다. 국정을 ‘통치’하는 것을 넘어, 사회 전 영역과 개인의 삶까지 ‘영도’한다. 정치에서 예술에 이르기까지 공산당의 영향이 미치지 않는 영역은 거의 없다. 중국에 대한 폭넓고 깊이 있는 이해는 바로 이 지점에서 출발해야 한다.
공산당 영도 체제는 다양한 영도 원칙으로 뒷받침된다. ‘공산당 전면 영도’(공산당이 모든 것을 영도한다), ‘민주집중제’(전 당원과 조직은 당 중앙에 복종한다), ‘당관간부(黨管幹部)’(공산당만이 간부를 임명·관리한다), ‘통일전선’(공산당 영도하의 다당합작)이 그것이다.
공산당 조직 체제는 지역별로 중앙·지방·기층 조직, 기능별로 영도조직과 사무기구로 나눌 수 있다. 중앙의 영도조직에는 전국대표대회(당대회, 5년에 1회), 중앙위원회(1년에 1회), 중앙정치국(공산당 영도의 핵심 기구), 중앙정치국 상무위원회(실질적인 당 중앙)가 있다. 또한 ‘당조(黨組)’와 ‘영도소조(領導小組)’ 같은 독특한 형태의 영도조직도 존재한다. 지방(성·시·현)에는 공산당 위원회가, 기층(향·진·가도)에는 기층위원회가 설치되며, 그 아래 단위인 도시의 사구(社區)와 농촌의 행정촌(行政村)에는 공산당 (총)지부가 있다.
중국에서는 공산당원이 되기 위해 노력하는 사람들이 많다. 이들은 엄격한 선발과 체계적인 교육 과정을 거쳐 ‘공산당인(共産黨人, communist)’으로 성장하며, 다양한 ‘당의 조직생활’을 경험한다. 한국에는 낯선 ‘비판과 자기비판’ 역시 이 조직생활의 중요한 일부다. 이처럼 공산당 영도 체제와 5대 통제 기제는 중국을 안정적으로 움직이는 핵심 동력이며, 오늘의 중국을 이해하기 위한 출발점이다.

인사·조직·사상·무력·경제를 장악하는 통제 메커니즘과
헌법 5대 원칙으로 읽는 중국의 당-국가 체제

중국의 독특한 ‘당-국가 체제’, 즉 ‘공산당 영도 체제’가 수십 년간 안정적으로 유지되고 눈부신 사회경제적 성장을 이룩할 수 있었던 배경에는 인사·조직·사상·무력·경제를 장악하는 다섯 가지 공산당 통제 기제가 있다. 이는 단순한 보조 장치가 아니라 영도 체제를 지탱하는 구조적 토대이자 권력 유지의 핵심 장치로 기능한다. 인사 통제를 통해 국가와 공공기관, 국유기업, 대중조직의 핵심 간부 인사를 독점함으로써 모든 인적 자원을 당의 영향권 안에 두고, 조직 통제를 통해 민영기업, 비정부조직, 대학, 기층사회를 포함한 다양한 사회 세력을 철저히 관리한다. 사상 통제는 당 간부와 당원, 나아가 일반 국민에 이르기까지 정치학습 제도와 대중학습 운동을 지속적으로 시행하며, 전통 매체부터 신매체까지 장악하여 체제를 정당화하고 선전한다. 여기에 무력과 경제를 결합한 물리적 통제가 더해져 인민해방군, 무장경찰, 민병, 그리고 공안, 법원, 검찰을 통해 군사력과 공권력을 장악하고, 국유자산과 국유기업을 통해 경제 전반을 통제함으로써 정치적 기반을 공고히 한다.
이 다섯 개의 기둥은 국가 헌정 체제라는 제도적 외피 뒤에 감춰진 채 중국공산당이 국가를 통치하고 사회와 개인을 영도하는 실제 작동 원리로서, 현대 중국의 권력 유지와 체제 지속 가능성을 설명하는 핵심 열쇠다. 특히 중국의 헌정 체제는 서구 민주주의 국가의 입헌주의와 달리 공산당 영도 원칙과 국가 운영 체제가 긴밀하게 결합된 구조를 가지고 있다. 헌법이 규정하는 다섯 가지 원칙인 공산당 영도, 인민주권과 인민대표대회 제도, 민주집중제, 민족자치 제도, 의법치국에 따라 의회, 정부, 사법기관 등 국가기관은 모두 공산당의 통일 영도 아래 유기적으로 작동한다. 정책 결정권은 공산당 중앙이 독점하며, 정부 관료조직은 이를 집행하는 기능을 수행한다. 코로나19 팬데믹과 같은 국가적 위기 상황에서 전국적인 총동원과 일사불란한 집행력이 가능했던 이유도 여기에 있다.
전국인민대표대회와 지방인민대표대회는 입법, 감독, 대의 기능을 수행하면서도 공산당 통치를 합법화하는 역할을 하며, 전국인대 상무위원회라는 독특한 이중 구조가 이를 보완하거나 대체한다. 겉보기에는 서구식 제도와 유사하지만 본질적으로는 당의 정책과 의지를 제도와 실행으로 구체화하는 정치기구다. 결국 공산당 통제 기제와 헌정 체제는 하나의 유기적 시스템으로 결합되어 중국 정치의 작동 원리를 형성하며, 이를 이해하는 것이 중국이라는 거대한 권력 구조의 실체를 파악하는 첫걸음이 된다.

왜 지금 중국을 이해해야 하는가?
격화되는 세계 패권 경쟁 속 권력 구조 해석의 전략적 가치

현 시점에서 중국을 심층적으로 이해해야 하는 이유는, 미·중 패권 경쟁이 단순한 경제 분쟁 단계를 넘어 지정학·군사·기술·이념 전반에 걸친 구조적 대립으로 전환되고 있기 때문이다. 미국을 중심으로 한 자유민주주의 진영과 중국이 주도하는 권위주의 진영 간의 경쟁 구도는 글로벌 공급망 재편, 첨단 기술 통제, 안보 동맹 재구성 등 국제 질서 전반에 변화를 촉발하고 있다. 중국 내부에서는 이를 ‘전면적 포위와 봉쇄’로 인식하며, 공산당 영도 체제의 정당성을 강화하는 명분으로 활용한다. 전 인민과 민족이 당 중심으로 결집해야 한다는 정치 담론은 권력 구조와 정책 기조 전반을 규정하는 핵심 변수로 작동한다.
세계적으로는 반도체, 인공지능, 에너지, 해양안보 등 전략적 영역에서 공급망 재편과 기술 블록화가 가속화되고 있으며, 이는 미·중 갈등 심화와 긴밀히 연결된다. 남중국해와 대만해협 문제, 일대일로 프로젝트와 같은 주요 현안 역시 중국의 정치 의사결정 구조와 국가 목표 설정 방식이 국제 안보 환경을 크게 좌우한다.
따라서 중국의 권위주의적 당-국가 체제를 면밀히 분석하는 것은 한 국가의 정치 제도를 이해하는 차원을 넘어, 21세기 세계 질서의 재편 과정을 전망하고 각국이 직면하게 될 전략적 선택지를 예측하는 데 필수적이다. 이는 향후 수십 년간 지속될 글로벌 패권 경쟁의 구조와 향방을 읽어내는 가장 중요한 분석 틀 중 하나로 작용한다.

인물정보

저자(글) 조영남

(趙英男, Young Nam Cho)

2002년부터 현재까지 서울대학교 국제대학원 교수로 재직하고 있다. 서울대학교 동양사학과를 졸업하고 정치학과에서 석·박사 학위를 받았다. 중국 베이징대학(北京大學) 현대중국연구센터 객원연구원(1997~1998년), 난카이대학(南開大學) 정치학과 방문학자(2001~2002년), 미국 하버드-옌칭연구소(Harvard-Yenching Institute) 방문학자(2006~2007년)를 역임했다. 연구 성과로는 『중국의 위기 대응 정책』(2024년), 『중국의 통치 체제 1·2·3』(2022~25년), 『중국의 엘리트 정치』(2019년), 『개혁과 개방』 / 『파벌과 투쟁』 / 『톈안먼 사건』(〈덩샤오핑 시대의 중국〉 3부작)(2016년), Local People’s Congresses in China (2009년) 등 모두 19권의 단독 학술서와 많은 학술 논문이 있다. 서울대학교 연구공로상(2007년), 니어(NEAR) 재단 학술상(2008년), 한국정치학회 학술상(저술부문)(2020년)을 수상했다.