인구감소 시대 인적자원의 효율적 활용을 위한 종합 연구

한요셉 , 김도헌 , 김민섭 , 이종관 지음

한국개발연구원 2025년 07월 18일 출간 국내도서 : 2024년 12월 31일 출간

작품소개

책소개

목차

발간사
요 약

제1장 서론: 인구감소 시대의 노동시장(한요셉/김도헌/김민섭/이종관)
　제1절 인구감소 시대의 도래
　제2절 인구감소의 경제적 영향
　제3절 인적자원의 저활용
　제4절 인적자원의 효율적 활용을 위한 노동시장의 변화 모색
　참고문헌

제2장 새로운 고령 인력과 오래된 고용 구조(한요셉)
　제1절 인구 고령화와 고령 노동력 활용의 중요성
　제2절 고령층 인구의 경제활동: 추세와 전망
　제3절 고령층 노동시장의 문제: 장기재직 및 재취업의 어려움
　제4절 고령층 노동수요의 제약 요인
　제5절 심층분석: 연령차별 금지법 도입의 효과
　제6절 고령층 노동수요를 촉진하기 위한 정책 방향
　참고문헌
　부 록

제3장 장애인 직접 일자리의 자립 효과 분석(김도헌)
　제1절 서 론
　제2절 장애인 현황
　제3절 장애가 고용에 미치는 효과
　제4절 재정지원 직접 일자리 사업의 효과
　제5절 정책 시사점
　참고문헌

제4장 여성인력 활용 제고를 위한 정책 방향(김민섭)
　제1절 여성인력 공급 현황
　제2절 여성인력의 누수 시점
　제3절 노동시장 진입기
　제4절 출산/육아기
　제5절 여성인력 활용을 위한 정책 방향
　참고문헌
　부 록

제5장 이민자 유입과 사회통합: 사회자본을 중심으로(이종관)
　제1절 서 론
　제2절 국내 외국인 유입의 최근 추이
　제3절 이민자 유입 영향에 관한 선행연구
　제4절 분석자료
　제5절 실증모형
　제6절 실증분석
　제7절 결론 및 정책적 시사점
　참고문헌
　부 록

제6장 결론: 인구감소 시대에 대응하는 노동시장의 변화(한요셉/김도헌/김민섭/이종관)
　제1절 인적자원 저활용 극복을 위한 노동시장의 변화
　제2절 종합적 정책 방향과 우선순위

ABSTRACT

출판사 서평

제1장에서는 먼저 대한민국 인구 전망을 살펴본다. 비록 시나리오에 따라 다소간 차이는 있지만, 2040년대 이후 인구감소가 가속화될 것으로 나타나고 있다. 특히 인구 고령화가 빠르게 진행되면서, 2025년에 65세 이상 인구 비중이 20%에 도달하고 2050년에는 약 40%에 도달할 전망이다. 15~64세 인구의 빠른 감소는 전반적인 노동력 감소는 물론 기업 역동성 저하로 인한 총요소생산성 감소를 야기하여 경제성장을 크게 둔화시킬 것으로 예상된다. 다만, 그동안 노동시장 참여가 낮았던 인구집단의 경제활동참여를 제고하고 이들을 생산적으로 활용할 수 있다면 상당 부분 만회가 가능하다.

고령층의 경우 고용률 자체는 낮지 않지만, 중년 이후 조기퇴직 비중이 높고 그 이후 생산성이 낮은 일자리에서 일하는 경우가 많다. 인구 고령화와 함께 장애 이후 노동시장 참여의 중요성이 확대되고 있으나, 15~64세 장애인의 고용률은 15~64세 전체 인구의 고용률에 비해 20%p 이상 차이를 보이고 있다. 여성의 경우 출산/육아기 고용률이 두드러지게 낮을 뿐만 아니라 그 외의 연령대에서도 다른 국가들에 비해 전반적으로 고용률이 낮고 성별 임금격차가 높게 나타나고 있어, 여성인력의 생산적인 활용이 이루어지고 있다고 보기 어렵다. 마지막으로 OECD 국가들에 비해 대한민국의 이민배경인구 비중은 상대적으로 낮은 수준으로 외국인 인구 유입 증가는 총인구 감소를 늦출 수 있으며, 특히 최근 정주형 이민 확대에 대한 관심이 커지고 있다.

하지만 이러한 인적자원의 저활용 상태에는 여러 원인이 복합적으로 작용하고 있어 특정 인구집단 활용을 확대하려는 정책이 생각하지 못했던 부작용을 초래하기 쉽다. 예컨대, 정년연장은 우리나라 노동시장 상황에서는 고령 노동력 활용을 촉진하는 효과가 미미하고 오히려 청년고용 위축과 같은 부작용이 있을 수 있다는 지적이 있다. 또한 그동안 과소 고용되었던 특정 집단에 대해 일정 비율의 고용 의무나 고용상 차별 금지 의무가 강화되면 사업주의 부담이 증가하여 오히려 해당 집단에 대한 고용이 전반적으로 위축될 가능성도 존재한다. 뿐만 아니라, 정주형 이민 확대의 경우에는 경제적 차원을 넘어 사회 전반적 차원에 영향을 미칠 수 있다. 노동시장에서의 저활용을 효과적으로 극복하려면 각 인구집단별로 보다 구체적인 현실 파악 및 원인 분석이 선행되어야 하며, 전반을 아우르며 우선순위를 정하는 종합적 접근이 필요하다.

제2장에서는 먼저 고령층 인구의 경제활동을 중심으로 살펴본다. 최근의 고령 인구는 과거의 고령 인구보다 더 오래 건강하게 살아가는 추세가 분명하다. 이러한 추세는 세계적으로 비슷하게 나타나지만, 대한민국 고령층의 고학력화 및 (고령층) 여성의 경제활동 증가가 두드러지는데, 이는 인구감소 대응 차원에서 특히 유리한 측면이 있다. 과거에 비해 상용직의 비중이 크게 증가하고 화이트칼라 직군의 비중이 커지는 등 일자리의 질적 측면 변화도 분명하게 관찰된다. 생산성이 높은 새로운 고령 세대의 등장은 분명 희망적인 소식이다.

하지만 고령층 근로자가 겪는 장기재직과 재취업의 어려움은 수십 년간 유사하게 지속되고 있다. 가장 최근의 고령층에서도 50대 조기퇴직이나 정년퇴직으로 원하지 않게 생애주직장을 떠나는 비중이 여전히 높고, 생애주직장 퇴직 이후 실업 상태에 머무르거나 단기 계약직으로 재취업하는 비중도 높다. 그 이유로는 장기재직자 퇴직 유도 관행, 고령층의 높은 단기 계약직 비중, 상대적으로 이른 정년과 연령차별 등을 들 수 있다. 이러한 제도와 관행은 대기업을 중심으로 한 연공서열적 임금체계와 조직구조, 정규직-비정규직 간 고용보호 격차 등 노동시장의 구조적 문제와 단단하게 맞물려 있다.

이러한 상황에서는 최저정년 상향이나 연령차별 금지 강화와 같은 단편적 접근으로는 고령층 노동수요 부족 문제를 해결하기 어렵다. 최저정년의 상향은 조기퇴직을 오히려 촉진하거나 다른 연령대 고용을 줄이는 등의 부작용이 있는 것으로 보고된 바 있다. 이에 더하여 지난 2010년 전후의 연령차별 금지 입법의 영향에 관한 본 연구의 심층분석 결과, 연령차별 금지의 전면적인 강화 이후 기대되었던 효과를 확인하지 못했고 오히려 100인 이상 사업체에서의 고령자 채용 축소가 있었던 것으로 확인되었다. 장기적으로 정년을 연장하고 연령차별을 금지할 필요성은 명백하지만, 현재의 노동시장 구조하에서는 지나치게 높은 50대 조기퇴직과 하향 재취업을 줄일 수 있는 정책부터 우선 시행할 필요가 있다.

우리나라 장기재직자의 고용이 50대에 갑자기 불안정해지는 주요한 이유 중 하나는 근속연수에 따라 임금이 높아지는 동시에 근속연수에 따라 해고나 퇴직 유도의 우선순위에 놓이게 되는 특이한 조합에서 찾을 수 있다. 오늘날의 급속한 고령화 상황에서는 임금과 고용안정 모두 근속연수와 분리할 필요가 있다. 최근 장기재직을 원하는 근로자들이 증가하고 있는데, 만일 직무/성과급 등의 비중을 높여 임금의 유연성은 높이는 대신 일정 연령 이후 경영상 해고 기준에서 후순위에 놓이는 선택지가 주어진다면, 이를 자발적으로 선택할 가능성이 상당할 것이다. 정부는 기업이 이러한 선택지를 제공하도록 촉진할 수 있다.

또한 고령층 단기 계약직 비중이 높은 우리나라의 특수한 현실하에서는 고령층 비정규직 고용의 안정성을 높이기 위한 조치들이 필요하다. 예컨대, 실업급여를 받는 기간제 근로자가 많은 고용주에게 더 많은 보험료를 부과하는 일종의 경험요율제를 검토할 필요가 있다. 하지만 보다 근본적으로는 정규직과 비정규직 간의 해고비용 격차를 줄이는 점진적 개혁을 통해 노동시장 이중구조를 완화해 나가야 한다.

다음으로 제3장에서는 인구 고령화와 함께 그 중요성이 커지고 있는 장애인의 경제활동을 중심으로 살펴보았다. 먼저 장애가 경제활동에 미치는 효과를 개인 단위 행정자료인 "취업활동통계등록부" (2015~2022년)를 통해 분석한 결과, 장애 발생 이후 고용률은 약 25% 감소하며, 이러한 감소폭은 장애 발생 2년 후까지 유지되는 것으로 나타났다. 이러한 결과는 장애가 경제활동에 미치는 부정적 효과가 장기적으로 지속될 가능성을 시사하며, 장애인의 재취업을 촉진하기 위한 지원정책의 필요성을 보여준다.

장애인 고용증진을 위해 도입된 직접 일자리 사업은 미취업 장애인들에게 공공 일자리 참여 기회를 제공하여 사회참여 및 소득을 보장하는 목적뿐만 아니라, 민간 일자리로의 이전을 장려하는 목적을 가지고 있다. 이 사업은 미취업 장애인들 사이에서 수요가 높으며, 2023년 기준으로 직접 일자리 사업에 의한 취업이 장애인 임금근로자의 약 25%를 차지할 정도로 규모가 확대되고 있다.

심층분석 결과, 직접 일자리 사업은 장애인의 고용률과 소득을 단기적으로 증가시키는 효과가 있으나, 장기적으로는 그 효과가 점차 감소하는 것으로 나타났다. 또한 직접 일자리 사업이 일반 일자리로의 이전을 장기적으로는 오히려 저해할 가능성이 있는 것으로 확인되었다. 직접 일자리 사업의 종합적인 평가를 위해 심리적인 요소에 미친 효과를 살펴본 결과, 장애인의 자아존중감과 자기효능감을 증진시키는 효과가 있었으나, 이러한 효과는 단기적인 데 그쳤다.

장애인 직접 일자리 사업 참여자들의 일반 일자리 이전을 촉진하고 중장기적인 고용 성과를 높이기 위한 개선이 시급하다. 민간기업 및 공공기관과의 연계성을 강화하고 개인의 역량을 반영하는 직무 개발, 참여자의 사후 관리를 담당할 전문인력 양성, 장애인 일자리 참여자를 대상으로 직무 강화를 위한 교육훈련과 취업지원 기회 확대 등이 필요하다.

이어지는 제4장에서는 여성의 경제활동에 초점을 맞춘다. 특히 누수 송수관(leaky pipeline) 관점에서 생애주기 단계별로 여성인력의 누수 시점을 식별하고 관련 요인을 분석한다.

경제활동참가율과 성별 임금격차를 중심으로 여성인력의 양적/질적 누수 시점을 탐색한 결과, 여성인력의 주요한 누수 시점은 1차적으로는 노동시장 진입기인 20대 중후반이며, 2차적으로는 출산/육아기인 30대 중반인 것으로 관찰되었다. 각 누수 시점의 주요한 누수 요인을 실증적으로 분석한 결과, 노동시장 진입기에 관찰되는 1차 여성인력 누수는 주로 산업/직업의 성별 분리와 밀접한 관련이 있는 것으로 나타났다. 출산/육아기의 2차 누수는 일/가정 양립이 어려운 노동시장 구조와 여성의 비대칭적인 육아 부담이 주요 요인으로 분석되었다.

여성인력의 효과적 활용을 위해서는 출산/육아의 비용을 줄이는 것뿐 아니라 전공 및 직업 선택에서의 성별 격차를 좁히는 광범위한 정책적 노력이 필요하다. 첫째, 노동시장 진입기의 누수는 성별 전공분리로부터 이어지는 만큼, 여성인력이 미래 고부가가치 산업부문으로 유입될 수 있도록 교육과정 단계의 왜곡을 줄일 필요가 있다. 특히 성역할에 대한 고정관념으로 인해 전공 선택이 왜곡되지 않도록 성평등적인 교육환경 조성에 세밀한 관심을 기울일 필요가 있다. 둘째, 출산/육아기 여성인력 누수를 개선하기 위해 일/가정 양립제도의 확충을 지속할 필요가 있다. 이는 전공 및 직업 선택에서의 왜곡을 줄이는 효과도 가져올 것으로 기대된다. 다만, 단순히 기존의 일/가정 양립정책을 양적으로 확대하는 것만으로는 부족하며, 여성인력의 사회적 활용 측면에서 일/가정 양립정책의 효과가 제고될 수 있도록 추가적인 노력이 필요하다. 정책의 수용도를 높이고 효과성을 제고하려면 가족친화적 사회규범의 확산과 함께 고용/근로시간/임금 측면에서 적절한 유연화 전략이 요구된다.

제5장에서는 외국인력의 유입에 관한 내용을 다룬다. 저출산/고령화로 대표되는 우리나라의 인구구조 변화를 고려할 때, 외국인력의 유입은 꾸준히 증가할 것으로 예상된다. 기존 국내 실증연구의 대부분은 노동시장에 미치는 영향에 초점을 맞추었으며, 내국인의 교육수준이 높고 저숙련 인력이 부족한 우리나라 상황에서 외국인력 유입이 노동시장의 활력을 제고하는 역할을 할 수 있음을 보고하고 있다. 하지만 외국인력의 유입은 단순히 내국인 노동력의 대체만을 의미하지 않는다. 외국인은 내국인과 상이한 문화적 배경이나 종교 등을 지니고 있으므로 사회문화적으로 더 큰 파급효과를 발생시킬 수 있다는 점을 고려할 필요가 있다.

본 연구에서는 질병관리청의 "지역사회건강조사"와 행정안전부의 "외국인주민현황" 자료를 활용하여, 2015~19년 기간 동안 229개 시군구별 외국인 유입 현황을 파악하여 외국인 유입 증가가 내국인의 네 가지 사회자본(신뢰, 도움, 안전, 생활환경)에 영향을 미쳤는지 확인하였다. 분석 결과, 지역으로 외국인 주민이 유입됨에 따라 내국인의 지역 인식 중 ‘안전’과 ‘생활환경’ 측면의 인식이 악화되는 것으로 나타났다. 이러한 내국인의 인식 변화는 외국인에 대한 부정적 인식과 실제적인 지역 편의시설의 악화 모두에 기인하는 것으로 보인다. 이러한 사회자본에 미치는 부정적 영향은 지역과 유입되는 외국인 유형에 따라 큰 차이가 있는 것으로 분석되었다. 먼저 대부분의 부정적 영향은 수도권에서 나타났으며, 비수도권에서의 효과는 통계적으로 유의하지 않았다. 또한 정주형과 임시체류형으로 외국인을 구분할 경우 부정적 효과는 정주형 외국인 유입의 증가에서 훨씬 크게 나타났다. 이러한 결과는 정주형 이민자의 증가가 노동시장에서는 긍정적으로 작용할 수 있지만, 사회문화적인 비용을 치를 수 있음을 의미한다.

사회자본 영향에 관한 결과와 기존 노동시장 관련 연구를 종합해 볼 때 외국인의 증가, 특히 정주형 외국인의 증가는 점진적/선별적으로 꾸준히 이루어져야 할 것이다. 노동시장에 미치는 긍정적 영향을 고려할 때 정주형 외국인의 유입은 필요하지만, 급격한 증가는 사회문화적으로 부작용을 발생시킬 수 있기 때문이다. 따라서 비수도권 지역을 중심으로 현재 고용허가제 등의 임시체류형 외국인 중 우수한 인력을 대상으로 정주화를 점진적으로 추진할 필요가 있다. 우수한 외국인력을 지금 확보하는 것은 미래의 우수한 외국 인력을 유치하는 데 있어서도 가장 효과적인 정책일 수 있다.

제6장에서는 후속연구 내지는 추후의 정책적 논의를 위해 각 장에서 제시된 정책 방향들을 종합하고 우선순위를 부여하여 제시한다. 성과가 나타나기까지 예상되는 시간을 기준으로 단기, 중기, 장기적 과제를 구분해 보면 다음과 같다.

첫째, 단기적 시야(5년 이내)에서는 새로운 고령층의 등장과 여성 경제활동참여 확대 추세 가운데, 이들을 생산적으로 활용하고 외국인 우수인력을 확보해 나가는 방향의 정책에 주력할 필요가 있다. 예컨대, 임금 유연화와 동반된 정년 이전의 고용안정을 유도하는 보조금을 도입하거나 정년 이후 계속고용과 관련된 지원을 확대할 수 있다. 본인 및 배우자의 출산/육아기 근로시간 단축이나 (근로자 주도) 유연근무 활성화 등 여성 노동시장 성과 제고에 도움이 되는 일/가정 양립 지원정책을 강화할 수 있다. 또한 장애인을 포함하여 취약계층 대상의 적극적 노동시장정책을 지속적으로 평가하고 개선해 나갈 필요가 있다. 외국인 인력의 경우 우수한 고용허가제 근로자의 정주화를 유도하고 허가 산업 및 규모 등에 관한 규제를 완화하여 비수도권을 중심으로 우수인력을 확보해 나가는 정책을 지금부터 시행할 필요가 있다.

둘째, 중기적 시야(5~10년 이내)에서는 노동시장의 구조개혁에 주력할 필요가 있다. 사회적 대화를 통해 사회안전망을 강화하면서 노동시장 이중구조를 완화하고, 고용-근로시간-임금을 동시에 유연화하는 한편 최저정년을 65세 혹은 그 이상으로 점진적으로 연장할 필요가 있다. 이러한 패키지 합의를 수년 내에 달성하여 시행할 수 있다면 인력난이 예상되는 약 10년 이후 시점의 노동공급 축소에 효과적으로 대응할 수 있을 것이다. 또한 산재 예방을 강화하는 한편, 장애 개념을 근로능력 중심으로 재정립하여 장애인의 노동시장 참여 지원의 효과성을 제고할 필요가 있다.

셋째, 장기적 시야(10년 이상)에서 꾸준히 토대를 구축해 나가야 할 영역은 주로 교육 및 문화와 관련된다. 예컨대, 중장년층을 대상으로 하는 효과적인 평생학습체계를 구축할 필요가 있다. 인공지능과 같은 새로운 기술의 충격으로 숙련의 유용성이 변화할 때 재직자들은 새로운 숙련을 형성할 기회를 충분히 제공받을 수 있어야 한다. 이를 위해서는 교육과 훈련 간 칸막이를 제거하고 학위와 자격 등을 연계하는 한편, 산학 간 협력을 강화하여 현장 중심의 학습과 기술 활용을 촉진할 필요가 있다. 또한 전공 및 직업 선택이 왜곡되지 않게 하기 위해 초중등교육 단계에서부터 충분한 정보와 기회가 제공되어야 하며, 특히 여성의 이공계열 선택이 위축되지 않도록 제약요건들을 적극적으로 제거할 필요가 있다. 지역 내 고등교육의 통합적 개편 과정에서 지역 내 노동수요에 부합하는 전공 선택이 이루어질 수 있도록 교육수요와 교육공급을 조정하고 전공 선택의 폭을 확대해 나가는 노력도 이와 긴밀하게 연관된다. 한편, 장기적으로 정주형 이민이 확대될 것을 전제로 할 때, 다양한 인종과 문화를 수용할 수 있는 사회통합체계를 지금부터 구축해 나갈 필요가 있다.

작가정보

저자(글) 한요셉

저자(글) 김도헌

저자(글) 김민섭

저자(글) 이종관