행정학: 시간의 관점에서

임도빈 지음

박영사 2025년 04월 30일 출간 국내도서 : 2025년 02월 25일 출간

작품소개

책소개

목차

제 1 장 행정현상과 행정학
제 1 절|행정이란 무엇인가 5
Ⅰ. 행정현상 _ 5
Ⅱ. 행정현상의 독특성 _ 6

제 2 절|사회과학으로서의 행정학 12
Ⅰ. 외국의 행정학 _ 13
Ⅱ. 한국행정학의 역사적 발달 _ 24

제 3 절|본서의 시각 29
Ⅰ. 시간의 중요성 _ 29
Ⅱ. 정부경쟁력 모델: 팽이모델 _ 31
Ⅲ. 본서의 구성 _ 33

제 2 장 세계 속의 행정
제 1 절|국제적 환경: 시간과 국가 43
Ⅰ. 국가형성과 시간 _ 43
Ⅱ. 세계화 논쟁과 국가 _ 45
Ⅲ. 국경에 관한 행정 _ 46
Ⅳ. 코로나19와 정부경쟁력 _ 50
Ⅴ. 세계화와 행정학 _ 52

제 2 절|국제기구와 국제협력· 53
Ⅰ. 국가 간 관계 _ 53
Ⅱ. 국제기구의 조직 _ 55
Ⅲ. 국제기구의 활동 방법 _ 56
Ⅳ. 국제협약과 국내행정 _ 57
Ⅴ. 국제행정론 _ 59

제 3 절|빈부격차와 개발협력· 60
Ⅰ. 경제수준의 차이 _ 60
Ⅱ. 개발원조 _ 62
Ⅲ. 비교행정연구 _ 64

제 3 장 한국사회 속의 행정
제 1 절|적극적 행정행위자 75
Ⅰ. 언론과 매체 _ 75
Ⅱ. 시민 _ 78

제 2 절|경제행위자: 시장과 정부 · 83
Ⅰ. 경제 분야의 행정 _ 83
Ⅱ. 시장과 정부 간 관계 _ 87
Ⅲ. 노동조합 _ 90

제 3 절|새로운 행위자 92
Ⅰ. 인구학적 변화 _ 92
Ⅱ. 제3의 행위자 _ 94

제 4 장 국민과 행정의 상호작용
제 1 절|항상성과 행정 · 103
Ⅰ. 시간흐름선상에서 본 행정활동 _ 103
Ⅱ. 행정-국민의 관계유형 _ 105

제 2 절|행정수단 107
Ⅰ. 행정수단의 시간적 변화 _ 107
Ⅱ. 정부규제 _ 108
Ⅲ. 신고포상금 _ 111

제 3 절|공공서비스 · 112
Ⅰ. 공공재와 행정 _ 112
Ⅱ. 공공서비스 제공에 관한 이론 _ 114
Ⅲ. 국민과 행정서비스 만족 _ 118

제 4 절|재난관리행정 121
Ⅰ. 위험사회와 행정의 항상성 _ 121
Ⅱ. 재난관리단계별 시간특성 _ 124

제 5 장 신기술과 행정
제 1 절|신기술과 행정 · 133
Ⅰ. 정보통신기술 _ 133
Ⅱ. 디지털과 정부 _ 134

제 2 절|ICT와 전자정부 · 136
Ⅰ. 전자정부의 진화 _ 136
Ⅱ. 전자정부의 내용 _ 138

제 3 절|4차 산업혁명과 행정 142
Ⅰ. 4차 산업혁명 _ 142
Ⅱ. 신기술의 양면성 _ 144
Ⅲ. 4차 산업혁명과 공공성 _ 145

제 4 절|미래의 정부역할 147
Ⅰ. 민주성과 효율성 _ 147
Ⅱ. 디지털 플랫폼 정부 _ 149

제 6 장 정 책
제 1 절|정책과정 159
Ⅰ. 정책단계론 _ 159
Ⅱ. 포스트모더니즘 _ 161

제 2 절|정책의 형성 162
Ⅰ. 기본시각 _ 162
Ⅱ. 정책의 형성 _ 164

제 3 절|정책의 결정 167
Ⅰ. 정책결정의 사전차단 _ 167
Ⅱ. 합리성 vs. 우연성 _ 168
Ⅲ. 현실론적 모델 _ 170

제 4 절|정책의 집행 173
Ⅰ. 집행을 보는 시각 _ 173
Ⅱ. 정책집행의 상황적응론 _ 174
Ⅲ. 정책의 변동 _ 177
Ⅳ. 정책집행의 담당자: 일선관료 _ 179

제 5 절|정책분석과 정책평가 182
Ⅰ. 정책분석과 정책평가의 필요성 _ 183
Ⅱ. 정책분석 _ 185
Ⅲ. 정책평가모델 _ 189

제 7 장 정 부
제 1 절|정부의 발달 201
Ⅰ. 환경인가, 아닌가? _ 201
Ⅱ. 정부의 제도화 과정 _ 202

제 2 절|국 회 · 205
Ⅰ. 대의기관으로서의 특성 _ 205
Ⅱ. 행정부 통제 _ 208
Ⅲ. 국회활동의 시간적 차원 _ 212
Ⅳ. 국회의 시간 _ 214

제 3 절|대 통 령 · 216
Ⅰ. 리더십과 대통령 _ 216
Ⅱ. 시간적 특성에서 본 권한 행사 _ 221
Ⅲ. 대통령의 권력의 크기 _ 225

제 4 절|사법부와 법조계 227
Ⅰ. 사법기관 _ 227
Ⅱ. 법률체계와 법치주의 _ 230
Ⅲ. 시간과 법치행정 _ 234

제 8 장 지방정부
제 1 절|거버넌스와 지방권력 243
Ⅰ. 지방에서의 거버넌스 _ 243
Ⅱ. 중앙집권에서 지방자치로 _ 244
Ⅲ. 자치개혁의 주기성 _ 245

제 2 절|지방의 거버넌스 248
Ⅰ. 공간분할(zoning) _ 248
Ⅱ. 공식적 행위자의 구조 _ 253
Ⅲ. 자치권의 내용 _ 256
Ⅳ. 자치행정의 실현방법 _ 258

제 3 절|직접민주주의 262
Ⅰ. 주민참여의 양면성 _ 262
Ⅱ. 적극적 주민참여 _ 265

제 4 절|자주적 지방자치 266
Ⅰ. 새마을 운동 _ 266
Ⅱ. 생활자치로서 동네자치 _ 270

제 9 장 돈에 관한 행정
제 1 절|나라의 살림 279
Ⅰ. 정부재정의 중요성 _ 279
Ⅱ. 예산으로 본 정부활동 _ 281
Ⅲ. 바람직한 예산의 요건 _ 284
Ⅳ. 예산제도의 변화 _ 287

제 2 절|예산의 주기성 · 293
Ⅰ. 예산과정 _ 293
Ⅱ. 예산의 편성 _ 296
Ⅲ. 예산의 심의 _ 298
Ⅳ. 예산의 집행 _ 300
Ⅴ. 예산의 결산 _ 303

제 3 절|세무행정과 정부회계 304
Ⅰ. 재원의 동원 _ 304
Ⅱ. 정부회계 _ 313

제 4 절|예산제도의 시간적 이해 · 318
Ⅰ. 1년 제도의 문제점 _ 318
Ⅱ. 단년도 예산을 넘어서 _ 319
Ⅲ. 정치적 경기순환론 _ 322

제10장 사람에 관한 행정
제 1 절|인사행정의 특성 331
Ⅰ. 사람의 중요성 _ 331
Ⅱ. 인사행정의 권력성 _ 332
Ⅲ. 인사행정의 주요 제도 _ 333
Ⅳ. 공직의 분류 _ 339

제 2 절|인사행정의 주기 342
Ⅰ. 인사행정의 시간모형 _ 342
Ⅱ. 인적자원의 충원 _ 343
Ⅲ. 동기부여 _ 346
Ⅳ. 인적자원의 계발 및 평가 _ 351
Ⅴ. 보 상 _ 356
Ⅵ. 퇴 직 _ 359
Ⅶ. 징계와 권리보호 _ 362

제 3 절|새로운 인사행정 367
Ⅰ. 성과관리의 문제점 _ 367
Ⅱ. 시간 관점에서의 인사행정 _ 370
Ⅲ. 공정성과 대표관료제 _ 374

제11장 조직에 관한 행정
제 1 절|행정조직과 시간 385
Ⅰ. 시간적 변화 _ 385
Ⅱ. 정부조직의 경계 _ 388
Ⅲ. 부처직원의 시간적 안목 _ 390

제 2 절|한국행정의 조직론적 특성 392
Ⅰ. 행정관료제 _ 392
Ⅱ. 조직의 권력론적 접근 _ 398
Ⅲ. 환경과 조직혁신 _ 405

제 3 절|조직의 관리 408
Ⅰ. 구조론적 조직관리 _ 408
Ⅱ. 조직행태론적 관리 _ 412
Ⅲ. 조직문화론적 관리 _ 415

제 4 절|행정조직의 성과관리 418
Ⅰ. 조직성과관리의 문제점 _ 418
Ⅱ. 목표에 의한 조직관리 _ 421
Ⅲ. 균형 있는 성과관리 _ 422
Ⅳ. 평가공화국 _ 423

제12장 행정철학과 공공가치
제 1 절|행정이 추구하는 이상향 · 433
Ⅰ. 모두가 잘 사는 나라 _ 433
Ⅱ. 공공성의 중요성 _ 436

제 2 절|행정의 철학 · 윤리적 차원 · 438
Ⅰ. 행정의 철학적 고민 _ 438
Ⅱ. 행정의 윤리적 고민 _ 440
Ⅲ. 공직부패 _ 445
Ⅳ. 한국관료의 윤리성 문제 _ 448

제 3 절|사회자본과 정부신뢰 452
Ⅰ. 사회자본의 중요성 _ 452
Ⅱ. 정부신뢰 _ 453
Ⅲ. 정부신뢰의 영향요인 _ 457

제13장 정부의 경쟁력
제 1 절|성장모델의 한계 467
Ⅰ. 한국사회의 모순 _ 467
Ⅱ. 악순환모델의 굴레 _ 469
Ⅲ. 선순환모델을 향하여 _ 476

제 2 절|정부경쟁력 · 480
Ⅰ. 이론적 논의 _ 480
Ⅱ. 정부경쟁력의 국제비교 _ 484
Ⅲ. 정부경쟁력의 3차원 _ 485

찾아보기 · 491

책 속으로

제3판 서문

이 책을 처음 저술한 지 10년이 흘렀습니다. 당시에는 조석준 교수님의 『한국행정학』과 같이 한국행정현상을 한국적인 시각에서 분석하는 책이 목표였습니다. 사회과학으로서 행정학이 크게 발달했음에도 불구하고, 외국 이론을 단순히 요약하고 정리하는 것이 과연 한국행정을 이해하고 분석하는 데 얼마나 유용한가에 대해 의문을 가졌기 때문입니다. 외국의 개념과 이론도 하나의 시각에서 정리함으로써, 일종의 ‘행정학의 한국화’를 시도한 것이었습니다.
책이 출간된 이후 독자들의 반응은 뜨거웠으며, 그 사이 세상도 크게 변했습니다. 코로나19로 인해 개정 작업이 늦어졌지만, 마침 출판사의 요청을 계기로 개정작업을 시작하게 되었습니다. 기존 개정판을 되돌아보니, 이 책을 읽는 독자들의 요구에 맞추기에는 다소 애매한 책이라는 생각이 들었습니다. 시중에는 행정학 책들이 공무원 시험 준비서로 주로 활용되기 때문에, 암기 중심으로 지식을 요약하고 정리한 교재가 많습니다. 특히, 새로운 세대에 맞게 그림과 도표를 활용한 요약 정리가 잘 된 책이 선호되는 시대가 되었습니다. 논리적인 설명보다는 시험 문제에 답할 수 있도록 체계화되고, 정돈된 정보가 들어 있는 책이 인기 있는 것 같습니다. 팽이모델로 정리하기는 하지만 종전의 책은 학술적 색깔도 들어 있어서 이런 시장의 요구를 충족시키기에 애매한 성격을 띠고 있었습니다.
이번 개정을 계기로 이 책을 두 가지 버전으로 발전시키기로 했습니다. 첫째는 행정대학원의 이진수 교수님과 함께 참여하는 『행정학의 이해』라는 책으로의 변화입니다. 이는 학부 학생들이 더 쉽고 친근하게 행정학을 이해할 수 있도록 만든 교재입니다. 둘째는 대학원 수준 이상의 연구서로 심화 발전시킨 것입니다. 책 이름을 그대로 유지하면서, 행정학의 한국화를 통한 이론화를 시도하는 것이 이번 개정판의 특징입니다.
무엇보다도 기존 개정판에 있던 지나치게 친절하거나 부가적인 내용을 과감히 삭제했습니다. 예를 들어, ‘차 한 잔의 사색’, 각 페이지에 개념설명을 하던 공간은 완전히 삭제하고, ‘읽을 거리’는 대폭 제거하고, 행정학 초보자에게 도움을 주던 그림과 표도 제외했습니다. 이를 통해 분량이 수십 페이지 줄었고, 새롭게 추가된 내용은 A4 용지 기준 80장을 넘어설 정도로 대대적인 교체 작업이 이루어졌습니다. 개정판에 비하여 제3판은 거의 새 책이라고 봐도 될 것 같습니다.
군살빼기의 일환으로 매년 변하는 통계 수치는 과감히 삭제하고, 원칙이나 원리가 되는 설명을 강화했습니다. 꼭 필요한 정보의 경우, 이를 확인할 수 있는 웹사이트를 소개하는 방식을 택했습니다. 행정학은 응용 사회과학이기 때문에 이론만으로는 부족할 수 있습니다. 온라인 정보원을 찾아 관련 지식과 정보를 얻어서 보면 더욱 깊이 있고, 흥미로운 행정학 연구에 도움이 될 것입니다.
대신 행정학 이론의 한국적 적실성을 높이기 위해 시간적 관점에서 심화시켜 분석적으로 설명하는 데 집중했습니다. 모든 행정현상에는 시간이 내재되어 있으며, 적절한 시작점과 종점, 그리고 시간의 속도가 중요합니다. 시간변수를 고려하지 않은 채 도입된 각종 제도들이 오늘날 우리 행정을 겉돌게 한다는 문제점을 발견할 수 있을 것입니다. 이러한 관점을 바탕으로 한국행정을 진단하고, 장기적 안목 속에서 시간적 개입을 논의할 수 있는 통찰력을 키우는 데 중점을 두었습니다.
이번 개정판 작업에서는 처음부터 끝까지 거의 모든 문장을 다듬고, 순서를 재배치했습니다. 난필로 빽빽하게 적어 놓고, 미로같은 화살표로 재배치한 개정원고를 꼼꼼히 작업해 주신 박영사 편집부 박세연 선생님께 깊이 감사드립니다.
제3판을 완성하며 느끼는 뿌듯함은, 단순한 제도 설명을 넘어 시간적 관점에서 행정현상을 재해석할 수 있었다는 점에서 나옵니다. 매일 행정실무를 담당하는 분들에게 조금이라도 도움이 되고, 한국행정학을 연구하는 행정학도들에게도 도움이 되었으면 하는 바람입니다.
끝으로, 어려운 출판 환경 속에서도 출판을 허락해 주신 박영사 안종만 회장님과 안상준 대표님, 출판과정에 많은 도움을 주신 최동인 대리님께 진심으로 감사드립니다.

2025년 2월 10일
임도빈
서문

아마 대학 2학년 때부터 행정학 강의를 수강하면서, 행정학 책을 접하였던 것 같다. 직장생활 경험이 없던 풋내기 대학생인 저자에게는 대부분의 책이 지루하고 이해하기 어려웠던 기억이 있다. 그러나 조석준 교수님께서 1980년에 저술하신 ‘한국행정학’(박영사)은 그렇지 않았다. 일단 내용이 현실적이고 살아 있어 이해하기가 쉬웠다. 학계에 발을 들여놓으면서, ‘언젠가는 그런 책을 써야겠다’는 생각을 했었다.
서울대학교에 부임한 이후, 조석준 교수님이 강의하시고 저자가 학생으로 수강했던 그 과목을 현재 저자가 강의하고 있다. 시대에 맞는 강의명도 많겠지만, 그때의 것을 그대로 사용하고 있다. 포장보다는 내용이 중요하다는 생각에서이다. 오히려 학부생을 대상으로 알기 쉽지만 뼈가 있는 행정학 강의를 해야겠다는 강박관념에 사로잡혀 마음고생을 하고 있다. 게다가 조석준 교수님의 책은 데이터가 오래되고, 최근에는 개정이 중단되어 어떤 교과서를 사용해야 할지 막막한 기분도 있었다. 그리하여 수업이 시작되면 이런저런 교재도 써보고, 저자 나름대로 인쇄물을 만들어 사용해 보기도 하였다.
학생들은 ‘행정학은 범위가 넓다’, ‘무엇을 공부해야 할지 막연하다’, ‘명확한 것이 없다’는 등의 불평을 한다. 이는 저자도 학창시절 경험했던 부분이기 때문에 이해가 가지 않는 것은 아니다. 그럼에도 불구하고 행정학은 사회과학 분야 내에서도 다수의 학생이 관심을 갖는 주요 분야이다. 그렇기 때문에 저자가 강의하고 있는 대학뿐만 아니라, 대한민국 내 수많은 대학에서 학생들에게 행정학을 가르치고 있다. 학생들의 관심을 키우고 행정학에 대해 보다 명확한 틀을 갖춰 나가기 위해서는 행정에 관련된 모든 현상들이 살아 움직이는 것과 같이 기술하는 책이 필요하다.
저자는 최근 3년간 한국연구재단의 사회과학연구지원사업(Social Science Korea)에 선정되어 ‘정부경쟁력(Government Competitiveness)’의 관점에서 행정학을 정리하고 심화시킬 수 있는 행운을 가졌다. 지금까지 산만하게 해 오던 행정학 연구를 정부경쟁력이라는 키워드로 정리할 수 있게 된 것이다. 저자가 이 책을 저술하면서 역점을 둔 것은 다음과 같다.
첫째, 기존의 행정학이 가지고 있던 패러다임이 바뀌어야 한다고 생각한다. 겉으로는 그렇지 않은 것 같지만, 대부분은 행정학의 연구대상을 기본적으로 관료제 내부의 폐쇄체제라고 암묵적으로 전제하고 있다. 이에 반해 새로운 행정학은 정부를 포함한 사회전체가 연구대상이다. 그리고 행정학은 사회현상을 자세히 들여다보고 설명하여, 더 나은 상태로 바꿀 수 있는 처방을 제시하는 학문이다. 순수자연과학이론을 바탕으로 의학의 처방이 이루어지듯이, 행정학은 순수사회과학이론을 바탕으로 현 시대의 사회가 더 발전해 나갈 수 있도록 정부가 어떻게 영향을 미치는지를 연구한다. 한 국가의 정부에만 초점을 맞추어 보더라도 현대사회에서 정부의 역할은 상상외로 더 광범위하다. 국민의 일상(日常) 대부분에 직·간접적으로 관여하고 있으며, 나아가 국민들이 모인 국가의 안위와 번영을 이루어야 한다는 중요한 목표가 존재하기 때문이다. 이러한 광범위한 정부의 역할만큼 이를 연구하는 행정학은 폭넓은 영역을 다룬다.
둘째, 이해하기 쉬워야 한다. 학술서이기 때문에 이론에 중점을 둬야 하지만, 외국이론을 장황하게 늘어놓는 것은 바람직하지 않다고 생각한다. 이에 따라 본서에서는 다음의 흐름에 따라 내용을 서술하였다. 우선 주요 개념들을 숙지할 수 있도록 설명하였다. 그리고 학생들의 이해를 최대한 돕기 위해 한국행정의 사례로 설명을 부연하였다. 꼭 필요한 외국의 이론만을 언급하였고, 그것도 한국행정현상을 이해하는 데 도움이 되는 것만을 엄선하기 위해 노력하였다.
셋째, 저자 나름대로의 하나의 시각을 선택하여 구성하였다. 시각은 색안경과 같아서, 관련된 여러 내용들을 통일적인 색깔로 보게 하는 장점이 있다. 그러나 불가피하게 보이지 않는 부분도 있다. 그럼에도 불구하고 하나의 시각을 통해 살펴본다면, 행정학 전체의 흐름과 틀을 이해하는 데 도움이 될 수 있을 것이다. 본서에서는 시간(time)에 주목한다. 모든 현상과 관련 있을 수밖에 없는 시간(time)을 중심으로 일관성 있는 설명을 추구하고자 한다. 저자는 시간의 관점에서 한국 정부를 대표하는 이론모델로서 ‘팽이’를 생각하였다. 여기서 팽이는 하나의
국가를 의미하는 유기체로서, 계속해서 동력을 잃지 않고 회전해야 생존할 수 있다.
그럼에도 불구하고, 저자가 모든 내용을 직접 연구한 것은 아니다. 현재의 책이 드디어 세상 빛을 보게 된 것은 그동안 한국행정학의 발전을 위해 다양한 연구를 진행한 은사, 선·후배, 동료들의 연구에 힘입은 바가 크다. 또한 저자의 행정학 학부수업을 수강한 매년 100여 명의 수강생들의 도움도 컸다. 학부강의를 진행하면서 학생들과 주고받은 여러 가지 질의응답과 토론을 통해 학생들이 무엇을 잘 이해하고 있으며, 또 어떤 부분을 이해하는 데 어려움을 겪고 있는지 깨달을 수 있었다.
이러한 수업과정에는 수년 동안 함께 노력한 조교들의 공도 매우 크다. 강의교재를 만들고 수업을 준비하는 과정에 일일이 언급하기 어려울 정도로 많은 조교들이 도움을 주었다. 특히 마지막 저술 작업을 한 올해에는 이승현 석사과정 학생이 수업내용을 정리하고, 자료를 찾는 데 많은 도움을 주었다. 이민아 박사과정 학생도 초고가 나온 이래 최종 저서가 발간되기까지 전 과정에 도움을 주었다. 전체적으로 30여 명의 역대 조교들이 다양한 측면에서 도움을 주지 않았나 생각한다. 일일이 이름을 거론하지 못한 것을 안타깝게 생각하며, 그들 모두 각자의 분
야에서 성실하고 훌륭하게 잘 해 나가길 바란다.
마지막으로 본서의 출판을 허락해 주신 박영사에도 깊은 감사를 드린다. 원고를 끊임없이 고치는 저자의 습관을 인내로 반영해 준 편집부 이승현 선생께 특히 감사한다. 출판과정 내내 박영사에서 보여 준 호의로 인해 최종 출간까지 원만한 과정을 거칠 수 있었다.
아무쪼록 이 책을 통해 행정학을 공부하고자 하는 많은 학생들이 행정학의 기본 내용을 숙지하고, 나아가 행정학을 쉽게 이해할 수 있기를 바란다. 또한 다수의 학생들을 대상으로 행정학에 대한 관심을 높이고, 학문적 호기심을 자극시키는 데 조금이나마 기여할 수 있기를 바란다.

2014년 여름
관악산에서
임 도 빈

작가정보

저자(글) 임도빈

서울대학교 사회교육과
서울대학교 행정학대학원 석사
프랑스 파리정치대학원(I.E.P. de Paris) 사회학 박사
IEP, IUPUI, KU(Leuven), George Mason대 교환교수
한국행정학회 정산행정학저술상 수상
한국정책학회 학술상 수상
서울행정학회 학술상 수상
서울대 학술연구상 수상
프랑스 AIRMAP 학술상 수상
한국행정학회 회장 역임
서울대 행정대학원 원장 역임
현 서울대학교 행정대학원 교수
정부경쟁력연구센터 소장
Journal of Ploicy Studies 편집위원장
한국행정연구소 겸무연구원