개혁의 정석

교육, 인구, 노동, 연금, 조세, 정부개혁의 성공 공식

전주성 지음

매일경제신문사 2024년 02월 05일 출간 종이책 : 2024년 01월 20일 출간

작품소개

책소개

우리는 미래를 어떻게 준비해야 할까? 나 혼자만 열심히 준비한다고 해서 미래가 획기적으로 더 나아지진 않는다. 재정정책 분야의 세계적인 권위자 전주성 교수는 신간 《개혁의 정석》을 통해 “대한민국의 ‘개혁’이 성공하지 못하면 우리에게 밝은 미래는 오지 않는다”고 말한다. 개인뿐만 아니라 “사회가 지금보다 발전적인 방향으로 변화해야 ‘더 나은 미래’가 찾아올 수 있다”는 것이다.
이 책은 국내 최초로 연금·교육·인구·노동 등 최근 사회적 관심이 집중된 4대 개혁과 이를 뒷받침할 재원 확보 및 정책 능력과 관련된 조세개혁·정부개혁까지 포괄해 다룬 사회평론서다. 지금까지 각 분야별 책은 있었지만 전주성 교수처럼 여러 개혁 주제를 유기적으로 체계화시킨 시도는 없었다.
그러나 개혁 과제들은 얽히고설킨 연립방정식이다. 교육이 저출산의 원인이 되고, 출산 모멘텀을 되돌리지 않으면 연금개혁은 불가능하고, 예산확보가 없으면 제도 개혁을 이루기 어렵다. 이처럼 개혁의 핵심 변수들을 철저히 분석하고 체계적 논리와 사례를 바탕으로 설명한 다음, 이어지는 각론에서는 기존의 관행적 사고와는 다른 한층 높은 차원의 논리와 대안을 제시한다. 또한, 개혁의 성공 조건으로 ‘청사진, 여론 지지, 정치적 타협’을 꼽으면서 개혁의 큰 그림을 그릴 때 3가지 요소를 입체적으로 살펴보는 방법도 알려주고 있다.

목차

프롤로그_ 발상의 전환

제1부_ 개혁의 성공 공식

제1장_ 개혁할 결심과 헤어질 결심
준비된 대통령은 없다
세 가지 성공 조건
개혁의 숨은 적들
익숙한 것들과의 결별

제2장_ 개혁 청사진
단순하고 구체적인 목표
경제적 합리성과 정치적 수용성
‘윈-윈 게임’을 만드는 재정의 힘
시대 조류와의 타협

제3장_ 정치적 지지와 개혁 타이밍
중간 계층의 설득
정치적 타협을 위한 공간
개혁 타이밍에 정답은 없다
정권을 이어가는 개혁


제2부_ 인적자원 4대 개혁

제4장_ 교육개혁: 교육 전면전을 위한 백지 청사진
국민정서법과 관료주의가 지배하는 교육
사교육 시장 바로잡기
상대평가 없애고, 수능은 쉽게, 입시는 자율
대학 경쟁력의 핵심은 자율과 특성화

제5장_ 인구개혁: 초강력 유인으로 모멘텀 바꿔야
영광으로 이사 갈까 헝가리로 이민 갈까
한시적 유인과 구조적 대책의 병행
이민이 해답이 될까
노인 연령 올리고, 더 벌고 더 쓰게

제6장_ 노동개혁: 이념 대립 대신 선택적 접근
불신과 정치논리로 얼룩진 노동시장
재벌도 노조도 아닌 노동자 중심 개혁
중간층 중심의 노동 거버넌스 개편
‘분할 정복’ 전략과 일자리 정공법

제7장_ 연금개혁: 세대 간 이타주의에 기반한 정치적 해법
‘연금 같은 연금’을 위한 발상의 전환
세대 간 형평성 문제 해결이 먼저다
‘세대통합기금’을 통한 개혁의 시동 걸기
연금개혁의 미래


제3부_ 개혁의 재원과 정책 능력

제8장_ 조세개혁: 개혁 동력을 위한 재원 확보
고양이 목에 방울 달기
개혁 재원의 확보
부자 과세에 성공하려면
근본적 조세개혁의 청사진

제9장_ 정부개혁: 개혁의 주체이자 대상
부패와의 전쟁은 끝이 없다
관료개혁의 핵심은 규제개혁
복지 시스템과 포퓰리즘
큰 정부 시대의 재정 건전성

에필로그
주

책 속으로

개혁은 백지 위에 그림을 그리는 것이 아니라 기존 제도나 관행을 바꾸는 일이다. 오랫동안 지속돼온 시스템의 구조를 바꾸려면 제도 변화와 함께 사람들의 생각과 행동도 달라져야 한다.
_프롤로그. ‘발상의 전환’ 중에서, p.14

모든 정책에는 적정 시기가 있다. 아무리 좋은 내용이라도 타이밍이 적절치 않으면 정치적인 저항 때문에 성공하기 어려울 수 있다. 그런데 개혁과 같이 구조적, 장기적 과제의 경우 적정 시기를 쉽게 가늠하기 어렵다. 물론 정권 초기처럼 상대적으로 변화에 대한 기대감이 크고 지지율이 높은 경우가 아무래도 장기 과제를 시도하기에 유리할 수 있다. 또한, 불황 때보다는 호황 때가 사람들을 설득하기가 쉽다. 하지만 이런 외적인 여건과 동시에 내부적으로 개혁에 대한 신념과 준비가 얼마나 강하고 철저한지가 개혁 타이밍의 핵심 조건이다.
_제3장. ‘정치적 지지와 개혁 타이밍’ 중에서, p.81

출산율 회복에 성공한 유럽 국가들을 보면 ‘아이를 낳으면 국가가 책임지고 키워준다’는 믿음이 사회 구성원 간에 확산된 경우가 많다. 남이 낳은 아이라도 그들이 자라 나의 노후 복지를 책임져줄 수 있다는 사고가 우리에게도 필요하다. 즉, 저출산 문제를 단순히 생산력의 저하와 같은 경제적 문제로만 한정하지 말고, 사회 문화적 과제로 받아들일 수 있어야 한다. 하지만 이런 원칙론이 현실이 되려면 매우 구체적이고 체계적인 전략이 필요하다.
_제5장. ‘인구개혁: 초강력 유인으로 모멘텀 바꿔야’ 중에서, p.155

반면 모든 수단을 동원해서라도 연금 기금의 고갈을 막아야 한다는 기존의 고정관념은 연금개혁의 핵심을 비껴간 처방이라 할 수 있다. 설사 연금 기금 고갈이 되더라도 출산율만 받쳐준다면 부과식으로도 얼마든지 안정적인 연금 재정 운영이 가능할 것이고, 저출산 기조가 유지되면 기존의 적립방식에 매달려 재정 안정과 소득 보장 사이에서 줄다리기하는 애매한 현상 유지가 지속될 것이다. 나는 연금개혁의 시동을 걸 수 있는 새로운 해법으로 특별 기금 형태인 ‘세대통합기금’의 조성을 제안한다. 이는 연금보험료를 올리는 데 따르는 조세 저항을 줄여주되, 세대 간 형평성 문제를 고려해 청년 세대에 다소 유리하게 개혁 방향을 설정하는 방식이다.
_제7장. ‘연금개혁: 세대 간 이타주의에 기반한 정치적 해법’ 중에서, p.219

한국형 부자 과세의 설계라는 관점에서 추가적으로 고려해야 할 것은 부자의 자산이나 소득 구성이 점차 부동산에서 주식이나 채권과 같은 금융자산으로 비중이 옮겨가고 있는 점이다. 인공지능이 지배하는 기술혁명시대의 소득 창출 방식은 제조업이 중심이었던 과거와는 다를 것이다. 구글, 아마존, 애플 등 세계적인 거대 기업 대부분은 무형자산 중심의 사업체다. 개인이건 기업이건 자산이나 사업 포트폴리오에서 부동산이 차지하는 비중이 그만큼 줄어들게 될 것이다. 미국의 경우 최상위 부자들의 재산이나 소득 구성을 보면 워런 버핏의 사례처럼 주식 같은 금융자산의 비중이 상대적으로 높다. 이런 점을 감안할 때 한국에서의 부유세 논쟁도 부동산 세금에 초점을 두는 관행에서 벗어나 부동산과 금융자산 과세 문제를 함께 다룰 필요가 있다.
_제8장. ‘조세개혁: 개혁 동력을 위한 재원 확보’ 중에서, p.289

반드시 필요한 좋은 규제는 강화하고, 사라져도 상관없는 나쁜 규제를 정리하는 것이 정부가 할 일인데 당장 혜택을 보고 있는 관료가 이를 바꾸려 할 유인이 크지 않을 수 있다. 실제 우리 주변을 둘러보면 저런 쓸모없는 규제가 왜 필요한가 싶은 사례가 적지 않다. 여기서는 정치인의 이해관계를 따로 다루지 않지만 정치인, 관료, 이익집단이 맞물리는 ‘철의 삼각형(iron triangle)’은 예산 배정뿐 아니라 규제 정책에도 흔히 나타나는 암묵적 카르텔이다. 이런 기득권 장벽을 깨려면 정부개혁의 초점을 분명히 해야 한다. 앞서 강조했듯 개혁을 가로막는 숨은 적인 관료의 경직성을 깨려면 규제개혁 하나에 집중할 필요가 있다.
_제9장. ‘정부개혁: 개혁의 주체이자 대상’ 중에서, p.314

출판사 서평

★ 정진기언론문화상 수상자 ★
★ 연금개혁 성공을 위한 ‘세대통합기금’ 제언 ★

“개혁은 어떻게 성공하고 실패하는가”
교착 상태에 빠진 대한민국 구조 개혁의 시작


“개혁은 구조적 틀을 바꾸는 일이다. 발상의 전환 없이 현실적 이해관계의 연장선상에서 문제를 바라보면 아무것도 이룰 수 없다.”
개혁은 경제논리와 정치논리를 배합하고, 장기 비전과 과도기적 전략을 포괄하며, 계층·세대·집단별 이해득실을 조율하는 다차원 게임이다. 전문가 몇 명이 밀실에 모여 풀 수 있는 문제도 아니고, 정권을 잡았다고, 의회 다수석을 가졌다고 쉽게 해결될 일도 아니다. 좋은 밑그림이 있어야 하고 이를 밀어붙일 정치적 동력을 구축해야 한다.
이 책에서는 개혁의 성공 조건으로 ‘청사진, 여론 지지, 정치적 타협’이라는 세 가지 요소를 제시한다. 청사진에는 전문가적 식견뿐만 아니라 정치적 전략도 포함돼야 한다. 개혁의 성과는 시간을 두고 나타나지만 그 비용은 지금 치러야 하기 때문에 다수 여론의 지지가 없으면 개혁 진도를 나가기 어렵다. 고유 지지층에서 출발해 중도를 공략하는 선거와 달리 개혁은 처음부터 중도층을 중심으로 한 우호 여론 조성이 매우 중요하다. 그래야만 개혁 법안 통과에 필요한 정치적 타협의 가능성이 커지기 때문이다.

좋은 질문이 낳은 올바른 해답
저자는 현실적이고 실천적인 개혁 방안을 찾기 위해 여러 질문을 던진다.
“개혁의 숨은 적들은 누구인가?”, “개혁하기 적절한 시기가 있을까?”, “거대한 정보산업이 된 사교육 개혁 방안은?”, “출산 모멘텀을 되돌릴 획기적 방안은 무엇인가?”, “세대갈등의 화약고인 연금 문제를 정면돌파할 해법은?”, “대기업도 노조도 아닌 노동자 중심의 개혁은 가능한가?”, “개혁 재원의 확보를 위한 최종 병기들은 무엇인가?”, “정부가 개혁의 대상이라면 ‘소는 누가 키우나?’”
이 같은 질문을 통해 ‘개혁’이라는 어려운 주제를 일반 시민 누구나 이해할 수 있는 일상적인 사례를 보여주면서 설명한다. 또한 개혁의 실질적 동력이 되는 예산 확보와 정책 능력 주제를 추가로 다루어 실행가능성을 높였다.

고정관념을 바꿔야 개혁할 수 있다!
흔히 개혁이 어려운 주요한 이유로 ‘기득권 세력의 반발’을 말한다. 단지 그뿐일까? 전주성 교수는 숨어 있는 개혁의 방해물로 ‘관료의 경직성’, ‘정치인의 포퓰리즘’, ‘전문가의 고정관념’ 등을 꼽는다. 보통 개혁의 걸림돌로 ‘기득권의 고착화’를 말하지만, 이 못지않게 심각한 것이 ‘사고의 고착화’이다. ‘개혁의 골든 타임은 정권 초기’라는 식의 무기력한 태도, ‘개혁의 고통을 분담해야 한다’는 식의 현실성 없는 말, ‘보수의 개혁은 감세가 필수다’라는 시대 흐름을 거스르는 주장 등 실제적인 도움이 되지 않는 고정관념을 퍼나르는 사람들이 너무 많다. 시대 흐름을 거스르는 개혁은 실패한다.

교육개혁을 위한 백지 청사진
사교육이 문제의 핵심인데도, 기존 교육개혁 논쟁은 ‘공교육 정상화’에 초점이 맞추어져 있었다. 설사 공교육이 활성화된다 해도 사교육이 줄어들 것이라 보는 것은 순진한 생각이다. 사교육 문제의 본질을 해석하고 정면대결 개혁 방향을 제시하는 이 책은 이를 전제로 모든 입시제도의 근간인 수능과 내신제도의 획기적 개선책을 제시하면서 대학 경쟁력 문제도 다룬다.

인구개혁은 초강력 유인으로부터
각 부처에 정책 기능이 분산되어 있고, 관련 위원회는 실질적 정책 결정 권한이 없는 현 시스템에서는 저출산 기조를 쉽게 멈추지 못할 것이다. 한편으로 한시적인 강력한 유인 정책을 통해 출산 모멘텀을 되돌리고, 다른 한편으로 합리적인 출산·보육 제도와 문화를 정착시킬 제안을 담은 이원화 정책을 제안한다. 이민 문제의 실용적 접근을 강조하며 특히, “노인 연령을 올리고, 더 벌고 더 쓰게” 하자며, 노령 세대를 ‘부담’으로 여기는 기존 관행의 문제점을 지적하고 다양한 대안을 제시한다.

노동개혁은 선택적 접근으로
이념 전쟁이 가장 치열한 영역이 노동 분야다. 이 책에서는 보수/진보 이분법(노동시장 유연화 vs. 노동자 권익 보호)의 문제점을 지적하고 기업이건 노조건 부당한 지대추구 행위가 개혁의 대상임을 명시한다. 재벌도 노조도 아닌 노동자 중심의 개혁이 진행될 수 있도록 기존 관행과는 다른 인식을 바탕으로 구조적 비효율을 제거할 다양한 제도 개혁을 검토한다.

연금개혁은 세대 간 이타주의를 기반으로
세대갈등과 함께 주목받는 연금개혁은 정치, 경제, 사회 전반에 걸쳐 뜨거운 감자다. 연금재정 안정을 위한 기존의 ‘더 내고 덜 받기(나중받기)’ 식의 제안이 나오고 있지만, 이런 재정안정성 위주의 경제논리로는 한계가 분명하다. 이 책은 사안의 정치적 성격을 감안한 개혁의 새로운 전략과 구체적 대안까지 제시한다. 특히, 가장 어려운 문제인 연금보험료 인상의 시동을 걸기 위한 독창적인 해법으로 ‘세대통합기금’ 조성을 국내 최초로 제시한다.

조세개혁은 개혁의 동력
저자는 개혁의 동력으로 ‘재정의 힘’과 ‘시장의 힘’이 필요하다고 역설한다. 대부분의 개혁과제는 제도개혁과 함께 이를 지지해줄 예산 확보가 필수다. 기존 논쟁에서는 이런 개혁 동력에 대한 논의가 빠져 있다. 이 책의 차별성은 조세개혁을 통해 앞서 언급한 4대 개혁을 위한 재원 확보 대안을 제시하는 데 있다. 특히, 세대갈등이 치열한 영역의 개혁 재원을 마련하기 위한 저자의 고유한 제안을 주목할 필요가 있다.

정부개혁의 핵심은 규제개혁
정부개혁 문제는 정부 관료가 개혁의 주체이자 동시에 대상이 되는 어려운 주제다. 이 책에서는 개혁의 숨은 적인 ‘관료의 경직성’을 막기 위한 가장 핵심적 정책으로 규제개혁을 선정했다. 복지 확대, 환경 지출, 전략산업 지원 등 ‘큰 정부 시대’로 가는 시점에서 ‘건전 재정’을 유지하는 어려운 문제에 대한 저자의 독창적 제안도 제시한다. 더불어, 복지 시스템의 정비를 위한 문제도 설명하고 있다.

작가정보

저자(글) 전주성

서울대학교 경제학과를 졸업하고, 하버드대학교에서 재정학계의 거두인 마틴 펠드스타인 교수(前 백악관 경제자문위원장)와 로런스 서머스 교수(前 미국 재무장관)의 지도하에 경제학 박사학위를 받았다. 이후 예일대학교 교수와 전미경제연구소(NBER) 교수연구위원 등을 거쳐 귀국했다.
이화여자대학교 경제학과 교수로 재임하며 대통령 직속 국민경제자문위원회를 포함 다양한 국회 및 정부위원회 위원을 지냈고, 언론 칼럼니스트로도 활동했다. 한국재정학회 회장 등을 역임하며 한국 재정정책 발전에 기여한 공헌으로 ‘홍조근정훈장’을 받았다.
해외에서는 국제통화기금(IMF), 캘리포니아대학교, NBER 방문교수를 지냈고, UN 등 국제기구, 조세재단(Tax Foundation) 등 싱크탱크에서 활동하며 개발도상국 재정정책을 자문해왔다. 최근에는 UN 지역본부(ESCAP, ESCWA)들의 요청으로 아시아·태평양 지역과 아랍권 국가의 조세정책을 자문했다.
서구 이론과 차별화되는 ‘한국형 이론’을 정립하기 위한 연구 활동을 체계화하기 위해 최근 DPI(Development Paradigm Institute: 발전패러다임 연구소)를 설립하여 대표로 있다. 현재 새로운 세계질서에 부합하는 발전 패러다임과 정부 및 기업 역할에 관한 책들과, 하버드와 예일, 국제 기구 등에서의 경험에 바탕을 둔 청년 세대를 위한 책들을 준비하고 있다.
2022년에 출간한 첫 대중서 《재정전쟁》은 ‘세종도서’에 선정됐으며, 이 책으로 ‘정진기언론문화상’을 수상했다.

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