우리 국방의 논리

한용섭 지음

박영사 2023년 09월 08일 출간 국내도서 : 2019년 08월 30일 출간

작품소개

책소개

▶ 이 책은 국방/군사를 다룬 이론서입니다.

목차

01
한국의 국가안보전략

Ⅰ. 서론 3
Ⅱ. 국가이익과 국가전략 5
1. 국가이익_5
2. 국가전략의 체계_9
3. 한국의 국가전략에 영향을 주는 기본요소_12
Ⅲ. 한국의 국가안보전략의 상호관계 14
1. 경제와 군사_14
2. 경제와 외교_16
3. 군사와 군비통제_18
4. 외교와 군사_20
5. 소결_22
Ⅳ. 국가전략의 우선순위 23
1. 부문별 전략의 우선순위 결정요인_23
2. 전략의 변화 요인_26
Ⅴ. 한국의 국가안보 전략의 현주소와 개선책 31
1. 한국 국가전략의 현주소_31
2. 한국적 국가전략의 발전 방향_34
Ⅵ. 결론 38

02
안보개념의 변화와 국방정책

Ⅰ. 안보와 국방 43
Ⅱ. 국가안보, 국방, 군사의 개념체계 44
1. 국가안보_44
2. 국방_47
3. 군사_49
Ⅲ. 국가안보를 위한 국제정치적 접근 49
1. 세력균형_49
2. 동맹_52
3. 집단안보_53
Ⅳ. 안보개념의 광역화와 국방정책 55
1. 정치안보_57
2. 경제안보_58
3. 환경안보_59
4. 사회안보_60
5. 인간안보_60
6. 초국가적안보 또는 비전통적안보_61
7. 소결론_62
Ⅴ. 안보개념의 심층화와 국방정책 62
1. 절대안보_63
2. 상호안보_64
3. 공동안보_64
4. 협력안보_66
5. 포괄적 안보_67
Ⅵ. 양자안보와 다자안보 69
Ⅶ. 결론 71

03
국방정책 결정 과정

Ⅰ. 서론 75
Ⅱ. 국방정책의 정의와 다른 정책과의 비교 77
1. 국방정책의 정의_77
2. 국방정책과 다른 정책의 비교_77
Ⅲ. 국방정책의 범위 81
Ⅳ. 국방과 다른 분야의 상호관련성 83
Ⅴ. 국방정책 결정 과정 86
1. 정책의제 설정 단계_86
2. 정책분석 단계_88
3. 정책결정 단계_94
Ⅵ. 한국 국방정책 결정 과정의 특징 96
Ⅶ. 결론 102

04
한반도 군사력 균형 분석

Ⅰ. 위협분석의 의의 107
Ⅱ. 1980년대 유럽의 재래식 군사력 균형에 대한 논쟁 110
Ⅲ. 재래식 군사력 균형평가 방법 114
1. 국방비 비교_115
2. 단순 정태적 평가_116
3. 가중치를 적용한 정태적 평가_119
4. 동원율 평가_123
5. 간단한 수학방정식 모델_125
6. 컴퓨터 시뮬레이션_126
7. 워 게임_128
Ⅳ. 한국 전구전쟁 시뮬레이션 모델 131
Ⅴ. 한반도의 군사력 균형 분석 138
Ⅵ. 결론 142

05
북한의 핵위협 억제

Ⅰ. 북한의 핵실험과 억제이론의 재성찰 147
Ⅱ. 핵억제 이론의 변천과 미국의 맞춤형 억제전략 149
1. 냉전기 미국의 억제전략_149
2. 탈냉전기 미국의 억제전략과 맞춤형억제전략의 대두_155
Ⅲ. 북한 핵위협 관련 각종 시나리오와 전략적 함의 158
1. 북한의 억제 논리 검토_158
2. 북한의 핵사용 시나리오와 전략적 함의_160
Ⅵ. 북한의 핵위협을 해소하기 위한 방안 163
Ⅴ. 결론 167

06
자주국방과 한미동맹

Ⅰ. 자주국방을 다시 논하는 이유 171
Ⅱ. 자주국방과 동맹에 의한 방위의 이론적 검토 173
1. 자주국방의 개념과 구성요소_173
2. 동맹에 의한 방위의 개념과 이론_175
3. 자주국방과 동맹의 상호보완성과 대립성_177
Ⅲ. 한국의 안보정책 결정에서 자주성과 대미 의존성 179
1. 1950년대: 한미동맹의 형성_179
2. 1960-70년대: 자주국방의 등장과 한미연합사령부의 창설_180
3. 1980년대: 국방정책의 내실화와 한미동맹의 변화_182
4. 1990년대 이후: 상호 호혜적 한미관계의 형성_185
Ⅳ. 한국의 군사력 사용에 대한 딜레마 190
1. 1950년대: 작전통제권의 이양_191
2. 1960-70년대: 작전통제권의 변화_193
3. 1980-90년대: 평시작전통제권 환수_195
4. 2000년대: 전시작전통제권 환수 합의_198
Ⅴ. 한국의 군사력 건설에서 자주권의 이슈 201
1. 1950년대: 미국 군사원조에 의존_201
2. 1970년대: 자주적 방위산업 육성_201
3. 1980년대: 방위산업 투자 감소와 주한미군 방위비 분담_203
4. 1990년대 이후: 군사력 증강사업의 다변화_204
Ⅵ. 결론: 자주국방과 한미동맹의 전망 206

07
한반도 위기사태 유형과 효과적 위기관리

Ⅰ. 서론 215
Ⅱ. 위기관리의 이론적 고찰 217
1. 위기의 정의와 개념_217
2. 위기의 진행 과정_219
3. 위기관리_220
4. 위기관리 전략_221
Ⅲ. 한반도 전쟁 시나리오 224
1. 재래식 전쟁 시나리오_224
2. 핵무기를 사용한 전쟁 시나리오_227
Ⅳ. 장차 한반도 위기 유형 228
1. 급변사태 시나리오_228
2. 국지도발 및 테러 시나리오_231
Ⅴ. 한국의 위기관리 행태의 특성과 문제점 234
1. 위기의 인지와 분석 과정_234
2. 위기의 정책결정 과정과 대안 모색_235
3. 위기대응 및 종결 과정_236
4. 위기관리 체제_238
Ⅵ. 결론 240

08
전략기획과 전력기획

Ⅰ. 서론 245
Ⅱ. 군사전략기획과 전력기획의 개념 정의 247
1. 군사전략기획의 개념_247
2. 전력기획의 개념_248
3. 전략기획, 전력기획, 작전계획의 상호관계_249
Ⅲ. 전략기획과 전력기획의 분석틀 251
Ⅳ. 전략기획의 내용과 종류 254
1. 개념적인 전략기획_254
2. 냉전시대 전략기획의 종류_254
3. 불확실성에 민감한 전략기획의 종류_255
4. 냉전 시와 탈냉전 시의 전략기획의 비교_259
Ⅴ. 전력기획의 내용과 종류 260
1. 개념적인 전력기획_260
2. 전력기획의 종류_261
3. 전력기획방법의 사용_264
Ⅵ. 결론: 한국의 전략 및 전력기획과 관련된 현안 이슈 264

09
국방기획관리제도

Ⅰ. 국방기획관리제도의 필요성 273
Ⅱ. 한국의 국방기획관리제도 274
1. 한국 국방기획관리제도의 변천 과정_277
2. 5단계 국방기획관리제도_279
Ⅲ. 한국 국방기획관리제도의 문제점 283
1. 국방기획관리제도의 취지 이해 미흡_283
2. 단계별 유기적 연계성 및 분석평가 기능 미흡_284
3. 국방중기계획의 한계_286
4. 방위력 개선사업의 기형적인 획득관리제도_287
Ⅳ. 결론: 기획관리제도의 혁신 방안 288

10
국방인력제도

Ⅰ. 국방인력제도의 의의와 종류 295
1. 병역제도의 의의_295
2. 다른 국가들의 병역제도_296
3. 한국의 병역제도_298
4. 병역제도의 종류_299
5. 병역제도의 분석 모델_300
Ⅱ. 징병제와 모병제의 비교 301
1. 전투력 측면의 비교_302
2. 경제적인 측면의 비교_303
3. 사회적 측면의 비교_305
4. 정치외교적 측면의 비교_307
Ⅲ. 한국 병역제도의 문제점과 개선책 308
1. 현행 병역제도에 대한 국민들의 평가_308
2. 구조적 문제점과 운영상의 문제점_310
3. 병사 징병제 축소, 간부 모병제 확대방안 검토_311
4. ‘양심적 병역 거부자’문제와 대체 병역제도의 도입_312
5. 징병제를 모병제로 전환할 경우 정책적 이슈_314
Ⅳ. 결론 315

11
국방과 국민경제

Ⅰ. 서론 319
Ⅱ. 민간경제와 국방경제의 상호비교 320
Ⅲ. 국방비와 국민경제의 긍정적 상호관계 이론 322
1. 규모의 경제_322
2. 국방기술의 민간분야에 대한 파급효과_324
3. 민군겸용기술을 통한 민간경제에의 파급효과_325
4. 부수적 효과_325
5. 정보의 공유_326
6. 위험부담_326
7. 국제적 독점 이익_327
8. 자본시장의 실패 보완_327
Ⅳ. 국방비와 국민경제의 부정적 상호관계 이론 327
1. 민간경제의 저축, 투자, 수출을 구축하는 효과_328
2. 기술진보의 방향을 오도_329
3. 군수산업의 부패_329
4. 시장의 유동성 증가_330
5. 인플레이션 유발 가능성_330
6. 정보전파의 제한_330
Ⅴ. 국방비의 산업연관효과 분석 331
Ⅵ. 결론 337

12
무기체계의 획득정책

Ⅰ. 서론 345
Ⅱ. 획득의 정의와 프로세스 346
1. 무기체계 획득의 정의_346
2. 무기체계 획득 방법과 프로세스_347
Ⅲ. 한국 획득체계의 변화 과정 355
1. 기반조성기(1968-1980)_356
2. 정체기(1981-1988)_359
3. 발전기(1989-1998)_359
4. 혁신기(1999-현재)_361
Ⅳ. 한국 획득체계의 문제점 363
1. 국외도입 위주의 획득정책_363
2. 수출의 한계_363
3. 획득 주체의 혼선_364
4. 국내 연구개발 여건의 미흡_365
Ⅴ. 결론: 한국 획득체계의 발전 방향 366
1. 소요-획득-운영유지의 통합관리체계 구축_366
2. 획득 주체의 역할 정립_368
3. 획득전문인력 확충_368
4. 국내 연구개발 촉진을 위한 여건 개선_369
5. 대기업과 중소기업의 동반 성장_370
6. 방산비리의 과학적 해소 노력_371
6. 획기적인 방산진흥법 제정과 방산수출 진흥책 마련_373

13
남북한 재래식 군비통제

Ⅰ. 서론 377
Ⅱ. 유럽에서의 군사적 신뢰 구축과 군축의 이론과 사례 378
1. 국방과 군비통제: 병행추진 가능성 여부_378
2. 군사적 신뢰 구축과 군축의 개념과 이론_379
3. 유럽의 군비통제 사례_381
Ⅲ. 과거 남북한 간 군사적 신뢰 구축과 군비통제 회담 389
1. 1990-2017년까지의 남북한 군비통제_389
2. 남북한 군사적 신뢰 구축의 부진 이유_392
3. 남북한 군사적 긴장완화와 신뢰 구축의 쟁점과 해결 방안_395
Ⅳ. 문재인 정부 시대의 남북한 간 군사적 신뢰 구축과 군비통제 400
1. 배경_400
2. 9.19군사합의서에서의 운용적 군비통제조치_401
3. 평가 및 소결_405
Ⅴ. 결론 407

14
국방개혁과 군사혁신

Ⅰ. 서론 413
Ⅱ. 국방개혁과 군사혁신의 용어 정의 414
1. 개혁, 혁신, 혁명과 유사한 개념들의 정의_414
2. 군사혁신과 국방개혁의 개념 정의_418
Ⅲ. 국방개혁의 이유, 범위, 비전 423
1. 국방개혁의 이유_423
2. 국방개혁의 범위_425
3. 새로운 국방비전_427
Ⅳ. 한국의 수준별 국방개혁의 내용 428
1. 국방정책 차원의 국방개혁_428
2. 합참 차원의 개혁_438
3. 작전 차원의 개혁_441
Ⅴ. 국방개혁에 따르는 전략적 이슈의 접근 방안 442
1. 개혁 주도세력_443
2. 개혁 아이디어_443
3. 개혁 주도부서의 설치_445
4. 개혁에 대한 지지 확보_446
5. 개혁의 속도_447
6. 인사정리와 재배치_447
7. 개혁 피로증의 관리_448
Ⅵ. 민주화 시대의 국방개혁의 역사 449
1. 국방의 과학화와 선진화_449
2. 민주화와 국방개혁 드라이브_450
Ⅶ. 결론 458

15
우리의 국방: 73년 역사

Ⅰ. 한국 국방의 정의와 특징 463
Ⅱ. 6.25전쟁과 한미동맹의 결성과 발전 465
Ⅲ. 자주국방의 시대와 국군의 국제평화에의 기여 475
1. 자주국방의 역사_475
2. 한국군의 해외 파병 역사_480
Ⅳ. 첨단 선진 과학군을 향한 민주 국방개혁시대의 도래 483
1. 국방의 과학화와 선진화_483
2. 민주화와 국방개혁 드라이브_484
Ⅴ. 결론: 국방의 성과와 과제 489

참고문헌 493
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출판사 서평

[머리말]

현재 한국 국방은 정체성 위기를 몇 번이나 겪고, 이제야 정체성을 제대로 확립하기 위해 열심히 노력 중이다. 정체성을 제대로 확립하기 위해서는 국방에 대한 튼튼한 논리가 필요하다.
국방은 안보와 군사의 중간지대에 있다. 흔히들 민군 관계라고 말할 때에, 국민과 군대밖에 존재하지 않은 것으로 보기 쉽지만, 국민과 군대 사이에 국방이 존재하고 있다는 것을 확실하게 아는 사람은 많지 않다. 국가와 국민의 안보 목표를 이루기 위해 국방이 존재하며, 국방은 군대에서 작성하는 군사전략과 군사정책을 정부 차원에서 이루기 위해 노력한다. 국방정책을 담당한 국방부는 결정한 국방정책을 국회와 국민에게 알리고, 국회와 국민의 동의를 받아 정책을 집행함으로써 군대를 육성하고 경영한다.
이를 조직의 차원에서 설명하면, 국가 및 국민안보를 다루는 대통령과 정치권이 있고, 군사를 다루는 군대의 중간지역에 국방을 다루는 정부조직인 국방부가 존재한다. 국방은 국가와 국민으로부터 안보의 지침을 받아서 군사력과 군대를 양성하며, 우리의 군사력만으로 국가와 국민안보를 달성할 수 없을 때 동맹의 군대까지 활용하는 방법을 강구한다.
이 책은 필자가 국방 현상의 전체성을 깨닫고 국방부에서 13년을 정책실무자로 근무하고, 연이어 국방대학에서 국방정책을 교육한 지 20여 년이 지나 2012년에 첫 출판한 ?국방정책론?에 근거를 두고 있다. ?국방정책론?이 한국 국방의 이론화 작업에 몰두한 것이었다면, 이번에 출판하는 ?우리 국방의 논리?는, 첫째 국방을 국민과 정치권 및 군대라는 두 진영의 중간에 위치시키고, 둘째 국민 모두의 국방이라는 모델을 정립하기 위해 국민과 정치권, 국방부, 군대가 우리 국방의 모든 측면을 들여다보고, 셋째 자기 자신의 국방이라고 생각할 수 있는 계기를 제공하고자 쓰여졌다.
오늘날 한국 사회는 협치(governance)의 시대가 되었다. 모든 국민은 정도의 차이는 있지만 국방과 관련되어 있다. 국방에 관련 있는 이해상관자(stakeholders)인 국민, 정치인, 공무원, 군인, 시민사회가 정책결정 과정에 참여하여 원활한 소통을 통해 큰 타협을 이루고, 정책의 집행 결과에도 공동의 책임을 지는 거버넌스, 즉 협치의 시대가 된 것이다. 그러므로 각자의 고유 영역을 인정하고, 양심을 바탕으로 법과 질서를 지키면서 공동으로 참여하고 공동으로 책임지는 국방이 되도록 해야 할 것이다. 국방전문가와 국방 공무원들은 국민과 국방과 군대의 고유영역을 정립하고, 3자간의 소통의 장을 만들며, 3자간의 상호관계를 연결하고 활용함으로써 우리 모두의 국방이 되도록 해야 한다. 이 사명을 잘 감당하기 위하여, 이제 우리는 과거를 돌아보고 미래의 우리 국방모델을 함께 모색해 나아가야 한다.

해방 후 한국의 73년 역사를 회고해 보면, 국가가 독립하고 난 후 일단 국군을 창설해야 했고, 군 조직을 완성해야 했기 때문에 국가안보와 군사는 거의 같은 수준에 있었다. 5.16 이후 1987년까지 군사정권이 국가안보를 담당했으며, 대통령이 주도하여 자주국방을 추구했고, 군대는 정권의 최선봉에 서서 정권안보 위주로 국가안보를 생각했다. 국민과 정부와 군대의 상호관계를 생각할 때에, 군이 우선하고, 정부가 뒤따르며, 국민을 최후에 놓는 군-관-민의 시대라고 불리기도 했다. 직업군인 중에 우수한 이들은 정부뿐만 아니라 각종 경제 사회 조직의 장이 되기도 했다. 또한 6.25전쟁 이후 1970년대 말까지, 끊임없는 북한의 군사적 도발 앞에서 국가의 생존 보장인 군사가 우선시될 수밖에 없는 안보 환경이었기에, 군사가 국민 혹은 정부보다 앞서 있었다고 볼 수도 있다.
그러나 1980년대 초의 신군부는 국민의 생명과 재산을 보호해야 하는 국방의 의무를 다해야 함에도 불구하고, 국민을 향해 물리적 폭력을 사용하는 죄를 범했다. 그 이후 국민은 군-관-민의 관계를 민-관-군으로 바꾸지 않으면 민주화가 불가능하다고 인식하기 시작했다.
필자가 국방부와 인연을 맺게 된 것은 서울대 정치학과 4학년 때 행정고시에 합격하고 해군장교 복무를 마친 후, 1982년 국방부 정책실 소속 한미연례안보회의 담당 행정사무관으로 발령을 받았던 때로부터 시작된다. 당시 전두환 정권 출범 이후 정권 안정을 위해 국방부와 각 군이 정권안보를 위해 동원되던 때였다. 군대가 안보를 성역화하고 있었기 때문에 민간인의 국방에 대한 접근이 어려운 시기였다. 또한 공무원이 가장 기피하는 정부 부처가 국방부였다.
5공의 서슬이 시퍼렇던 시절에 국방부에 왜 민간 공무원을 발령 내나? 군대가 정치에 개입하여 국정을 좌지우지하는 비정상적인 시대에 국방부에 근무하면 군대에 장기 복무하는 것과 마찬가지인데, 여기 오려고 행시를 했나? 그만두어 버릴까? 이런 고민이 가시지 않았다. 국방부에 발령받았던 행시 출신 선배들은 하나둘씩 다른 부처로 옮기고 거의 존재하지 않던 시절이기도 했다.
필자는 국방부에서 한미안보회의 담당으로 일한 지 1년 뒤인 1983년에 워싱턴에서 개최된 제15차 한미연례안보회의에 참석하게 되었다. 미국 국방부 한국정책 과장에게 나를 소개하려고 하자, 그는 이런 말을 했다. “당신, 내년에 자리를 옮길 거라면, 나에게 소개할 필요가 없소.”라고. 난 마음속으로 생각했다. “한국이 세계 40~50위밖에 안 되는 약소국이라서 나를 깔보는가?” 이런 생각에 잠시 빠졌을 때에 그 미국인 과장이 말했다. “나는 제1차 한미안보회의 때인 1968년부터 지금까지 15년을 근무하고 있소. 6개월 뒤에는 내가 정년퇴직하고 없을 테니, 나의 후임자인 이 40대 젊은이에게 당신을 소개하시오.”라고 하면서 그를 디밀었다.
필자는 충격에 빠졌다. “미국은 세계 제일의 초강대국으로서 한국의 모든 국방 관련 사항을 파악하고 있고, 주한미군은 4만 명이나 있으며, 펜타곤의 한국과장은 15년이나 근무하고 있는데, 한국 국방부에는 2년 이상을 근무한 미국담당 과장이나 실무자도 없으며, 미국의 대한반도 국방정책이나 군사 사항을 잘 모르는데 어떻게 한미안보 협력이 평등하게 제대로 될 수 있겠는가?”라는 생각이 들었다. 당시 국방부는 육군의 엘리트들이 주요 보직을 모두 차지하고 있었고, 그들은 국방부에서 2년 근무한 실적으로 승진하여 육군으로 전출하는 시대였다. 국방부는 정권안보의 보루였으며, 사실상 육군보다 힘이 약한 조직이었기 때문에, 사람들은 “육방부”라고 부르기도 했다. 군사보다 국방이 하위에 머물던 때였다.
우리나라가 민주화되고, 국가안보가 정권안보가 아니라 국가와 국민을 위한 진정한 안보로 자리매김 되려면, 군이 정치군인이 아니라 국민과 국방부의 정책지침을 받아 국민에 봉사하는 전문적 직업집단으로 바뀌려면, 나 같은 민간인이 국방전문가가 되고, 민간 세력이 국방 전문인력으로 커야 한다는 자각이 들었다.
다음 날 미국 펜타곤 한국과장을 만났다. “나는 민간 공무원이므로 내 뼈가 가루가 될 때까지 국방분야에 종사하고 있을 것이다. 그러니 나하고 친구 관계를 맺자.” 이것이 필자가 국방 분야에 일생을 종사하기로 결심을 굳힌 사건이다.
“우리나라가 제대로 민주화되려면, 안보와 군사문제가 군인의 전유물인 성역을 벗어나, 국민에게 접근 가능하고 투명하며 공개된 국방이 되어야 한다. 민간인 전문가들이 국민과 군대의 중간 영역에서 두 집단을 상호 소통하게 하는 통로 역할을 하고, 상대방의 고민과 의견을 청취하여 국방을 발전시킬 수 있는 중간자 역할을 제대로 해야 한다.”고 생각했다.
국방전문가가 되기 위해 공무원 해외연수 기회를 얻어 1985년에 하버드대학교 정책대학원으로 석사 공부를 하러 가서 Graham Allison, Joshep Nye, Thomas Schelling, Richard Zeckhauser 교수를 만나게 되었다. 이분들이 미국 랜드연구소의 랜드정책대학원에 가서 국방을 전공하라고 소개해 주어 미국 랜드대학원에서 미국의 국방정책과 안보전략 분야의 다양한 수업을 통해 복잡하고 거대한 미국의 국방정책기구와 국방정책의 전모를 알아 볼 기회를 얻게 되었다.
“일본이 한?중?일 3국 중에서 가장 먼저 개화하고 강국이 된 것은, 근대 일본의 제1세대들이 뼈를 깎는 각오로 선진국의 문물과 학문을 배워 다시는 자기 후배들이 선진국에 줄지어 가서 수치를 당하지 않도록 해야 하겠다”는 결과였다고, 서울대 재학시절의 대학문화연구회에서 학습을 통해 깨달은 적이 있었다. 필자는 랜드대학원에서 미국의 국방조직과 국방정책, 국가안보 전략을 배우기 위해 시간가는 줄 몰랐다. 또한 한미동맹의 정책협조 메커니즘 및 콘텐츠를 익혀서 한국의 대미국 협상에 응용하려면 어떻게 해야 할 것인가 생각하며 날마다 도전하는 기쁨 속에서 살았다.
학문을 하는 도중에 1987년 민주화의 열기가 전국을 휩쓴 뒤, 노태우 정부는 박정희/전두환 시대에 줄기차게 외쳐왔던 군-관-민 사회질서를 민주화의 시대에 걸맞게 민-관-군으로 바꾸어야 한다고 역설했다. 하지만 민-관-군으로 실질적으로 바뀌게 된 것은 김영삼 정부가 “군부통치에서 문민정부로”라는 기치를 내걸고 정권을 잡으면서부터였다.
1993년 10월 2일, 국방부에서 역사적인 사건이 일어났다. 국방부장관이 재경지역에 근무하는 모든 장성을 국방부 회의실에 집합시키고 “군의 정치적 중립 선언문”을 발표한 것이다. 필자는 민간 공무원 출신 최초의 국방장관 정무비서관을 맡고 있었는데, 군의 정치 개입 중지 결의문을 낭독하는 장면을 놓치지 않기 위해 국방부 회의실 2층에 있는 영사실에 올라가서 그 감격적인 장면을 보았다. 군이 민-관-군 중에서 제일 하위로 물러나겠다는 각오를 말하고 있었다. 이제 민주주의가 제대로 되고 국민이 제일 앞에 서고, 관인 국방부가 군정의 책임부처로서 정책부서로 자리 잡고, 군은 국방에서 정해준 영역에서 전문집단으로 변화되어 국민의 이익을 위해 제대로 봉사하려는 것인가?
김영삼 정부부터 문재인 정부에 이르기까지 국방개혁이 정권마다 제기되었다. 국방개혁이 논의된 지 여섯 번째, 26년을 맞고 있다. 권력 엘리트만 바뀐다고 해서 정치 발전이 저절로 되는 것이 아닌 것과 마찬가지로, 군대 간부들이 바뀐다고 해서 국방과 군대 발전이 저절로 이루어지는 것이 아니다. 정부마다 군의 상층부 인물을 쇄신하는 작업을 했고 국방개혁을 들고 나왔다. 그러나 국방과 군을 변화시킬 전문성에 입각한 방법과 전략, 정책, 인물이 제대로 뒷받침되지는 못했다.
민주주의 정치체제하에서도 군문화는 지시-복종의 문화이기 때문에, 정치권의 국방개혁 요구를 몇 개만 수용하고 군 내부에서는 자기 이익을 보호하기 위한 각종 기제를 개발하는 한편, 군 내부의 상명하복 문화를 관철했기 때문에 토론을 제대로 거친 국방개혁이 없었다. 진보정권과 보수정권 간에 군 개혁의 범위에서 차이가 있기는 하지만, 임기 말에 가 보면 국방개혁이 최초의 목표를 제대로 달성한 적이 많지 않다는 사실은 무엇을 말해주는지에 대한 전문적이고 객관적인 분석이 필요하게 되었다.
세계를 여행하다가 선진국 상공에서 내려다보면 동네, 들판, 산의 구획 정리가 확실하게 되어서 유휴지와 여백이 없는 것을 발견하게 된다. 즉 세 단위 사이가 빈틈이 없이 정리되어 있고, 이 세 단위가 상호관계를 잘 맺고 소통하고, 서로 이용하면서 국민경제를 발전시키고 있는 것이다.
민-관-군 3자를 동네, 들판, 산으로 비유한다면 3자가 고유 영역을 확실하게 정립하고 저마다 잘 발전할 뿐만 아니라, 3자 사이의 상호관계가 잘 정리되고 연결되며, 상호 이용하며 발전해 나아가야 국가가 발전하는 것이다. 국가 전체적으로 발전하기 위해서는 민과 군 사이의 중계 역할을 하는 관, 즉 국방정책을 담당한 국방부가 민간 국방전문가로 채워져야 한다. 민간 국방전문가들이 튼튼한 국방의 논리로 무장되어 있어야 한다. 정치권과 국민의 요구를 수렴하고 국가와 국민의 입장을 반영하며, 중장기적인 입장에서 일관성과 계속성을 갖고 군대를 양성하는 정책을 잘 수립하여, 양쪽을 소통시키고, 국방을 운영해야 한다. 우리나라는 아직도 민과 군 사이에 불신이 많고, 국방에 대한 올바른 이해보다는 편견이 많다.
사람들은 국방을 두 가지 측면에서 너무 쉽게 생각하고 있다. 하나는 자기의 좁은 경험과 인식으로 국방을 해석하고 주관적인 처방을 내놓는다. 이 집단은 오래된 자기의 군 경험에 비추어 국방은 군인이 담당해야 하며, 민간인은 군을 모른다고 생각한다. 특히 장군들이 그런 생각을 갖고 있다. 세상은 인터넷 속도보다 더 빠르게 변하는데 자기 경험만 부하에게 주입하면서 국방의 방향을 얘기한다는 것은 수동적이고, 전근대적인 자세이다. 과거의 경험에 의존해서는 국방을 민주화, 첨단화, 최신화, 정보화, 자동화할 수가 없다. 또 다른 하나는 거대한 국방예산을 금전적으로만 보아 군을 비생산적이고 비효율적이고 낭비적인 집단으로 보는 시각이다. 국방예산은 너무 크고 군은 경제를 생각하지 않은 집단이기 때문에 국방예산이 불합리하게 낭비된다. 따라서 국방예산은 무조건 줄여야 하며 국방은 부단한 개혁 대상이 되어야 한다고 주장한다. 이러한 경제 위주의 생각만으로는 전쟁과 위기가 닥치기 전에 국가와 국민의 안전을 보장하려는 국방이 성립하기 힘들다.
국방 현상은 방대하고, 복잡하며, 불확실하기 때문에 어느 한 집단의 경험과 편견에 의존하면 국가의 국방이 왜곡되고, 국민과 정치권, 국방, 군대와의 상호관계를 제대로 정립할 수 없게 된다. 국방정책은 불확실하고 복잡한 국방 현상을 최대한 확실하게 예견하고 합리적인 정책대안을 내놓기 위해 노력한다는 사실을 잊기 쉽다.
국방 현상은 불확실성을 전제로 한다. 첫째, 적대국을 포함한 안보환경이 불확실하고, 둘째 국내에서 국방에 필요한 인적 물적 자원이 불확실하며, 셋째 국방에 필요한 과학기술이 제대로 작동할지 불확실하다. 이런 제약조건에서 국방정책은 세 가지 불확실성을 최대한 예견하고, 국가의 주권과 영토, 국민의 생명과 재산을 보호할 효과적인 방책을 연구하여 제시하고자 한다.
군정종식과함께정치군인의시대가끝났다.2019년한국군에는1980년 5.18 민주화 운동 이후에 군에 들어온 군인이 거의 전부다. 선배들의 정치 개입 원죄를 적용하여 군대를 무조건 불신하면 곤란하다. 이들은 새로 태어나기를 몇 번이나 다짐하였고, 정보전?전자전?자동전 시대에 맞게 탈바꿈하고 있다. 국방은 매우 복잡하고 거대하며 전문화되고 있다. 군대도 민주화, 투명화되고, 공개되었다. 한국의 사회과학 분야가 토착화된 한국적인 사회과학 이론을 모색하는 것과 마찬가지로, 국방분야에서 한국적인 국방의 정체성을 모색하기 위해 노력하고 있다.
민주화와 시민사회 발달로 국정의 모든 분야에 대한 참여가 폭발적으로 증가하면서 폐쇄 조직인 군대에도 시민사회의 참여가 증가하였다. 과거 친국방적인 정치사회문화에서 특권을 누리던 군대는 오늘날 타의반 자의반 국정의 우선순위에서 복지, 교육, 경제 다음으로 물러나게 되었다. 예산 면에서도 복지, 교육, 경제, 국방 순으로 밀려났다. 국방이 국정의 최우선 순위였던 때에 국방에 대한 논리적 접근과 국리민복을 위한 참 연구가 병행되었더라면 오늘날 같은 불신은 없었을 것이다.
민주화 시대의 흐름을 먼저 감지하고, 국민과 정치권, 군대 사이에 중간자 역할을 제대로 하는 국방부, 국방정책 전문가 그룹이 반드시 나와야 되고, 나올 것이라고 생각하고 준비를 철저히 해 온 그룹이 있다. 국방대학, 국방연구원, 국방과학연구소의 민간 학자와 전문가들, 1980년대부터 20-30년 간 국방부를 출입하며 국방전문가가 된 기자들, 군대에서 장성이 되지 못했으나 대령이나 중령으로 예편하여 국방분야를 공부하여 학자가 된 사람들이 국방전문가공동체를 형성하게 되었다. 소위 ‘노무현 키즈’로 불리는 행시 출신 공무원들이 성장하여 문재인 정부의 고위직에 많이 진출했다. 정부부처의 세종시 이전 후 서울에 남은 국방부가 정부부처 중 가장 인기 부처가 되어 공무원이 많이 근무하게 되었다. 이 민간인 전문가들을 국방 전 분야에서 많이 활용해야 할 때가 되었다.

이러한 취지에서 이 책은 모두 15개의 장으로 구성되어 있다.
제1장은 국가안보 전략에 대해서 다룬다. 국가안보 전략이 경제발전 위주의 전략으로 생각되던 때가 있었다. 이러한 불균형 전략을 시정하기 위해, 국가안보를 정치, 경제, 사회, 군사, 과학기술을 포괄하는 개념으로 설정하고, 국가이익을 보호하고 확장할 수 있는 국가안보 전략이 필요하다는 관점에서 국정의 각 분야를 연결하는 안보전략을 제시하면서, 해방 이후 각 정부의 안보전략을 평가하고 바람직한 대안을 생각해 보는 장이다.
제2장은 안보와 국방, 군사의 개념적 상호관계를 다룬다. 왜 안보와 국방, 군사가 3개의 동심원 관계인가와 3개의 개념이 논리적 순서대로 정립되는지에 대해 설명한다. 안보개념의 광역화와 심층화 현상을 설명하고, 전통적 안보 개념과 초국가적 안보 개념까지 망라하며, 양자안보와 다자안보 개념도 다룬다. 우리 국방정책의 영역에서 안보와 국방, 군사 개념의 상호관계가 어떻게 변화하는지 설명한다.
제3장은 국방정책 결정 과정을 다룬다. 국방정책의 범위를 설정하고, 국방과 정치, 외교, 경제, 사회, 군비통제 간의 상호관계에 대해 설명한다. 국방정책의 결정 과정을 분석하며, 한국의 국방정책 결정 과정의 특징을 다룬다.
제4장은 한반도 군사력 균형분석 방법을 다루며, 남북한 군사력 균형분석을 시도해 본다. 국방정책의 출발점이 위협을 과학적이고 체계적으로 분석하는 것이기 때문에, 각종 군사력 균형분석 방법의 의미와 결과를 비교한다. 이 장은 재래식 군사력 균형분석에 국한된다.
제5장은 북한의 핵무기 위협을 분석하고, 억제방법에 대해 설명한다. 북한 핵 위협의 의미와 전쟁 가능성에 대한 각종 시나리오를 개발하고, 북한 핵 위협을 억제하기 위한 각종 전략을 생각하면서 미국의 대한반도 억제전략의 변천 과정과 북한 핵 위협을 해소하기 위한 효과적인 전략과 정책을 생각해 본다.
제6장은 자주국방과 한미동맹의 상호관계와 이 두 개념이 한국국방에서 상호보완적인 방향으로 발전해 오는 과정을 설명한다. 자주국방과 한미동맹은 상호 대립되는 개념이기 때문에 둘 중 하나를 선택해야 하며, 민족주의의 관점에서 한미동맹을 벗어나 자주국방으로 가야 한다고 생각하는 경향이 있다. 현대 국제정치에서는 자주국방과 동맹이 상호 양립 가능하며 상호 보완적인 관계로 널리 나타나고 있음을 감안하고, 한국이 이 두 개념을 어떻게 상호보완적으로 발전시켜 왔는지 설명하며, 한미동맹 관계를 성공적으로 발전시키면서 한국의 자주성을 증대시킬 방법을 제시한다.
제7장은 한반도 위기사태 유형과 효과적 위기관리 방안에 대해 다룬다. 위기는 전쟁으로 확전되느냐 혹은 평화로 복귀하느냐의 갈림길이라는 점을 감안하고, 한반도에서 일촉즉발의 위기가 많이 발생했는데, 그동안 한국의 위기대응과 위기관리의 특징을 분석하고 교훈을 얻어 위기를 효과적으로 관리하기 위한 방안을 제시하는 데에 중점을 둔다.
제8장은 군사전략기획과 전력기획에 대해서 다룬다. 국방정책은 국방목표를 달성하기 위해 군사전략을 기획하고, 군사전략을 제대로 집행하기 위해 필요한 군사력을 건설한다. 이런 과정은 매우 과학적이며 체계적이다. 한국 국방은 여기에 대한 방법론이 부족하다. 미국의 전략기획과 전력기획 방법을 적용하여 한국적 군사전략과 전력기획의 특징을 분석하고, 대안적인 기획방법을 제시한다.
제9장은 국방기획관리제도에 대해서 다룬다. 국방 현상의 불확실성과 복잡성을 감안하고, 논리적으로 국방을 건설하기 위한 제도적 운영방법으로 국방기획관리제도(PPBS)가 1960년대에 개발되었으며 한국은 1980년에 도입하였다. 현재 36개국이 이 제도를 채택하고 있다. 우리 국방부가 5년 단위로 중기계획을 해 온 역사를 회고하면서 문제점과 개선 방향을 제시한다.
제10장은 국방인력제도에 대해서 다룬다. 국민과 군대 간의 상호관계에서 가장 중요한 제도가 병역제도이다. 병역제도의 이론을 설명하고, 한국이 채택한 징병제와 다른 국가들이 채택하고 있는 모병제의 장단점을 비교하면서 한국 병역제도의 발전 과정과 향후 병역제도 발전 과제를 모색해 본다. 또한 ‘양심적 병역거부자’의 인권보장을 반영한 대체복무제도에 대해서도 다루고 있다.
제11장은 국방과 국민경제의 상호관계에 대해 다룬다. 국방과 경제는 반비례한다는 잘못된 믿음이 팽배해 있다. 상호 관계가 긍정적인지 부정적인지는 계량경제학적 분석과 산업연관효과 분석을 거쳐야 한다. 이 장은 두 가지 학문적 연구방법을 적용하여 한국의 국방경제를 분석한 결과를 제시함으로써 국방과 경제에 관한 보다 생산적인 국민적 토론을 도모하고자 한다.
제12장은 무기체계의 획득 정책에 대해 다룬다. 한국의 방위산업의 발전 과정을 이론화하고, 무기체계 연구개발과 획득 정책의 사례연구와 한국무기의 해외 수출 증대 현상을 설명함으로써 한국의 획득정책에 대한 토론의 활성화를 다룬다. 아울러 방산비리 현상에 대한 분석과 시대별 개선 노력을 소개한다.
제13장은 한반도 재래식 군비통제에 대해서 다룬다. 국방이 상대방의 군사적 위협에 대해 억제용 군사력을 건설함으로써 국방 목표를 달성하려고 하는 것인 데 비해, 군비통제는 상대방의 군사적 위협 약화 또는 감소를 목표로 하는 점을 감안하여 남북한 사이에 재래식 군비통제 이슈의 전개 과정을 설명한다. 나아가 2018년 9.19 남북군사합의의 안보 면에서의 효과를 군비통제 관점에서 설명하고, 한반도의 평화와 안보를 달성하기 위한 보완방안을 제시한다.
제14장은 국방개혁과 군사혁신의 전략적 방향을 다룬다. 국방개혁의 용어 정의, 이유와 범위, 비전에 대해서 설명하고, 1993년부터 지금까지 이루어진 각 정부의 국방개혁을 비교 분석한다. 양적인 국방개혁을 넘어 질적인 국방개혁을 성공적으로 이루기 위한 각종 전략적 이슈와 접근방안에 대해서 설명한다.
제15장은 우리의 국방 73년사를 통찰한다. 2019년에 한국 국방은 병력 규모로는 세계 7위, 예산규모로는 세계 10위를 달성하였다. 자주국방과 한미동맹의 발전 과정, 세계에서의 국군의 역할 증대, 국방개혁 등 주요 분야의 발전 과정을 우리 국민의 시각에서 통찰하고, 각 이슈 영역별로 발전된 양상을 기록하고, 더욱 발전시킬 과제를 도출함으로써 미래의 국방발전 지침으로 삼고자 한다.

이 책은 군대의 국방을 벗어나 국민의 국방이 되고, 정치권의 불신을 받는 국방이 아니라 정치권과 국방과 군대가 서로 믿는 상호관계를 건설하기 위해 어떻게 해야 하는지, 국방 고유의 논리를 전달하면서도 새로운 국방을 모색하기 위한 시도라는 점을 분명하게 하고 싶다. 이 책의 내용은 전적으로 필자의 책임이며, 독자들의 질책과 권고를 경청하려고 한다.
이 책이 나올 수 있도록 도와주신 박영사의 안종만 회장과 관계자들에게 감사하고, 이 책의 내용과 편집을 도와준 이준상(박사과정생), 이동찬(석사, 육군대위), 권민석 (석사, 육군대위)에게 고마움을 표한다. 지금까지 필자가 국방이라는 한 길을 걷도록 이끌어 주고 도와주신 서울대학교 은사님들, 국방부 군인과 공무원들, 학계의 선후배님과 동료들 그리고 국방 연구와 교육의 길을 격려해준 가족에게 감사를 표한다.

2019년 8월 15일
논산 학구재에서
한 용 섭

작가정보

저자(글) 한용섭

주요 경력
서울대학교 정치학과 학사·석사
제21회 행정고시
미국 하버드대학교 정책학 석사
미국 랜드대학원 정책학 박사(안보국방전공)
국방부장관 정책보좌관
미국 랜드연구소 초빙연구원
중국 외교학원/상하이 푸단대 객원교수
미국 포틀랜드대학/샌디에이고 대학 방문교수
노르웨이 국제문제연구소 객원연구원
미국 몬트레이 비확산연구소 객원연구원
유엔군축연구소 객원연구원
한국평화학회 회장
한국핵정책학회 회장
한국국제정치학회, 한국정치학회 부회장(각각 3회)
한미동맹 미래비전연구위원회 위원장
한중 싱크탱크네트워크 부회장
통일부, 외교부, 국방부, 육·해·공·합참 정책자문위원
국방대 국가안전보장문제연구소장
국방대 부총장
현 국방대 교수
주요 저서
동북아의 핵무기와 핵군축(2001)
한반도 평화와 군비통제(2004)(한국국제정치학회 저술상)
국방정책론(2012)(한국학술원 우수학술도서)
한반도 평화와 군비통제 전정판(2015)
북한 핵의 운명(2018)
공저 및 편저
미·일·중·러의 군사전략 전정판(2017)
한국의 외교, 안보와 통일 70년(2015)
미중경쟁시대의 동북아평화론(2010)
동아시아 공동체의 설립과 평화구축(2010)
마약·조직범죄·해적 등 동남아의 초국가적 위협에 대한 지역적 협력방안(2010)
미·일·중·러의 군사전략(2009)
21세기 한국군의 개혁: 과제와 전망(2006)
자주냐 동맹이냐(2005)
동아시아 안보공동체(2005)
평화 번영 정책의 이론적 기초와 과제(2003)
21세기 평화학(2002)
영문 논저
South Korea’s 70-Year Endeavor for Foreign Policy, National Defense, and Unification(2018)
Peace and Arms Control on the Korean Peninsula(2005, Seoul).
Sunshine in Korea(2002, RAND).
North Korea’s Nuclear Negotiation Behavior(2000, CNS)
Nuclear Disarmament and Nonproliferation in Northeast Asia(1995, UN).
Conventional Arms Control on the Korean Peninsula (1991, RAND).
국제공동연구
한미동맹 미래 비전 연구(2005)
북한체제의 근대화 방안 연구: 목적, 방법, 적용(2003)
한반도 신뢰구축방안 연구(2001)
한반도 재래식군비통제방안 연구(2000)