꼬리에 꼬리를 무는 토지 제도 이야기

김정진 지음

주니어태학 2023년 06월 14일 출간 종이책 : 2023년 01월 10일 출간

작품소개

책소개

정전제, 전시과, 과전법, 수조권…. 역사책을 펼치자마자 바로 덮고 싶게 만드는 용어들이다. 그래서 덮어놓고 달달 외워 버리고 만다. 《꼬리에 꼬리를 무는 토지 제도 이야기》는 고조선부터 현대까지의 토지 제도 역사를 차근차근 이야기를 들려주듯이 설명한다. 한국사의 한 갈래로 ‘토지 제도’만 조명한 건 이 책이 처음이다.

목차

프롤로그-한정된 땅을 어떻게 나눠 써야 할까

1장. 땅 이야기
땅에도 주인이 있을까
먼저 차지하면 될까
신이 정해 주었을까
땅 주인은 왜 농사를 짓고 세금도 내야 할까

2장. 세금 이야기
세금이 뭐지?
인두세는 왜 사람들을 화나게 했을까
세금은 왜 필요할까
공무원들은 왜 백성을 갈취했을까
군인들은 왜 들고일어났을까

역사 간이역 | 대처는 왜 실각했을까/ 프랑스 혁명과 미국 혁명은 왜 일어났을까

3장. 토지 제도 1 : 고조선에서 고려까지
수조권이 뭐지?
고조선에도 토지 소유권이 있었을까
고구려 동천왕은 왜 식읍을 주었을까
통일신라는〈 신라 촌락 문서〉를 왜 기록했을까
정전제가 뭐지?
전시과는 뭐지?
농민들도 전시과를 반겼을까
신진사대부는 왜 먼저 토지 제도를 개혁하려고 했을까
농민들은 왜 과전법을 반겼을까

4장. 토지 제도 2 : 조선에서 일제 강점기까지
전분 6등법과 연분 9등법은 왜 공정할까
조선에서는 개인이 땅을 가질 수 없었을까
왜 양전 사업을 계속하지 못했을까
삼정은 왜 문란해졌을까
창곡 환롱 사건은 왜 일어났을까
조선의 몰락을 앞당긴 것은 무엇일까
일제가 조선을 발전시켰을까
일제는 왜 토지 조사 사업을 벌였을까
우리의 근대는 왜 해방 이후일까
소작쟁의는 왜 일어났을까

5장. 토지 제도 3 : 해방 이후부터 현대까지
왜 법은 농지를 농민에게 나눠 주라고 했을까
농지 개혁은 경제 성장에 어떤 영향을 끼쳤을까
왜 농지 개혁이 역사적으로 중요할까
왜 땅 부자가 다시 나타난 것일까
토지 공개념은 어떻게 땅 부자들을 견제했을까
북한의 토지 제도는 어떻게 변해 왔을까

역사 간이역 | 조봉암은 왜 사형당했을까/부마항쟁과 부가세

에필로그-소수의 독점을 막으려면 어떻게 해야 할까

책 속으로

땅은 유한한 자원입니다. 물건과 달리 계속 만들어 낼 수가 없습니다. 그러한 땅을 몇몇 사람만 가지고 있다면, 그들이 땅을 쥐고 횡포를 부릴 수 있습니다. 만약 땅 빌려주는 값이 계속 오르면 땅이 없는 나머지 사람들의 삶은 매우 힘들어질 겁니다. 그래서 과거부터 선조들은 땅을 효율적으로 활용하면서 사람들의 삶을 안정시키기 위한 제도를 마련하려고 고민해 왔습니다. -6쪽

조선 시대의 법전인 《경국대전》에는 땅 주인이 3년간 땅을 놀리고 농사를 짓지 않으면 다른 사람이 관에 이런 사실을 신고하고 그 땅에서 경작할 수 있게 하는 조항이 있었습니다. 현대 법에도 이런 조항이 있습니다. 우리나라 ‘농지법’에 따르면, 지금도 농지를 경작하지 않으면 시장이 신청을 받아 다른 사람이 경작할 수 있게 합니다. -23쪽

국가는 토지 소유권을 보호하는 대신 나라 살림에 필요한 돈을 마련하기 위해 땅을 가진 사람들에게 세금을 내라고 했을 겁니다. 소유권, 국가, 세금은 마치 한 몸처럼 연결되어 있는 것이죠. -29쪽

녹봉을 못 주는 대신 관리들에게 어떤 땅에 대해서 세금을 직접 걷을 권리를 주고, 그 세금으로 생활하도록 했습니다. 땅 주인이나 경작자는 따로 있고, 국가를 대신해 세금을 걷어서 자신의 생활비로 쓸 권리만 있는 것이지요. 학자들은 이러한 관리들의 권리를 수조권이라고 불렀습니다. -59쪽

그런데 문제가 있습니다. 관리들이 양심적이어서 조를 법대로만 걷으면 문제가 없는데, 정해진 것보다 더 걷을 수 있다는 것이죠. 그럼 땅 주인이나 경작자는 얼마나 힘들겠습니까. 속된 말로 삥을 뜯기는 거니까요. 토지 하나에 여러 명이 수조권을 행사하거나, 수조권자가 권력을 이용해 농민의 땅을 아예 빼앗는 악랄한 경우도 있었습니다. -62쪽

남의 물건을 훔친 자를 처벌했다는 것은 개인 재산을 보호해 주었다는 의미이지요. 소유권이 있었다는 얘기입니다. 보통의 물건 소유권을 지켜 주었다면 재산 중 가장 중요한 재산인 토지도 보호해 주었으리라 추측해 볼 수 있습니다. -68쪽

〈신라 촌락 문서〉에는 청주 지역 4개 마을에 관한 자료가 담겨 있습니다. 단순히 논과 밭 등의 면적만 나오는 것이 아니라 마을에 거주하는 남녀의 나이별 인구, 뽕나무·잣나무·호두나무의 수, 소와 말의 수까지 기록되어 있습니다. 그런데 왜 이렇게 자세히 인구와 재산을 파악한 것일까요? 세금을 걷기 위해서였을 겁니다. -78쪽

과전법은 신진사대부가 경제적 기반을 마련하는 데 큰 도움을 주었습니다. 권문세족이 대부분의 토지를 차지한 터라 과거를 통해 관리가 된 신진사대부들은 아무런 땅도 받을 수 없었거든요. 하지만 엄밀히 따지면 신진사대부뿐 아니라 농민들에게 큰 도움이 되었을 것 같습니다. 수조율이 2분의 1에서 10분의 1로 대폭 줄었으니까요. -99쪽

전분 6등법, 연분 9등법은 무척 획기적인 제도이지만, 토지의 비옥도와 풍흉년 여부를 정할 수 있는 객관적 기준과 공정하게 일을 추진할 수 있는 관리가 있어야 제대로 실현될 수 있습니다. 조선 중기 이후 이 제도는 흐지부지되는데, 이 제도를 실행하는 과정에서 관리와 아전 등의 부정부패가 심했기 때문입니다. -109쪽

일본이 조선을 강제로 병합한 후 토지 조사 사업을 실시할 때 토지 소유권이 처음 생겼다고 주장하는 사람들이 있습니다. 하지만 《경국대전》을 보면 일제 기존 소유자를 조사해서 확정한 것에 불과하다는 사실을 알 수 있지요. 조선 시대에 이미 토지 소유권이 확립돼 있었습니다. -114쪽

조선 중기가 지나면서 과전법 체제도 큰 위기를 맞습니다. 원래 과전은 관리들에게 지급하는 것으로 그 관리만 받게 되어 있던 것인데, 관리들은 온갖 구실을 만들어 과전을 자식에 게 상속했습니다. 또한 수조권이라는 강력한 권리를 이용해서 종종 농민들 땅을 빼앗아 버렸습니다. 수조권자가 아예 땅을 차지한 것이죠. -115쪽

그런데 토지 조사 사업과 일본 법을 적용하는 과정에서 도지권자의 권리가 완전히 부정된 겁니다. 도지권자들은 엄청난 재산 피해를 보았지요. 일부 도지권자는 나중에 권리를 인정해 달라며 소송을 제기했지만, 도지권보다 훨씬 낮은 수준으로 권리가 인정된 사례가 있는 정도입니다. -143쪽

원래 헌법 초안에는 “농지는 농민에게 분배함을 원칙으로 하며”로 돼 있었는데 “원칙”으로 한다는 건 예외를 두려는 것 아니냐는 반론이 제기되어 예외를 두지 않는 문구인 “농지는 농민에게 분배하며”로 바뀌었습니다. 이것은 농지를 분배할 때 어떤 예외도 두지 않겠다는 제헌 국회 의원들의 강력한 의지를 반영한 것이지요. -155쪽

농지를 분배해서 땅 한 평 없던 농민들이 농지를 소유하게 되었고, 그 결과 대한민국은 매우 평등한 상태에서 출발할 수 있었습니다. 봉건 지주 계층을 모조리 없애 버린 것이지요. 분배된 농지 덕분에 농민들은 극단적인 빈곤에서 벗어날 수 있었고, 자식들을 교육시킬 수 있었습니다. -162쪽

대한민국은 농지 개혁 덕분에 평등한 상태에서 출발했습니다. 공업화를 통해 경제 발전과 민주화를 모두 이루어 냈고요. 하지만 1970~80년대에 경제 성장에만 초점을 맞춘 정책을 추진하다 보니 불평등이 깊어지고 빈부 격차가 커집니다. 특히 경제 성장으로 얻은 열매가 골고루 돌아가지 못하면서 빈부 격차가 심각해졌지요. 일례로 부동산 투기 때문에 토지와 주택 가격이 급격히 올라 서민들 삶이 어려워지죠. -168쪽

부동산 투기를 해결하기 위해 이른바 ‘토지 공개념’에 기초한 제도들이 도입됩니다. 토지 공개념은 토지가 한 개인만 소유할 수 있는 절대적인 재산이 아니라 생존권 보장을 위해 필요한 공공 성격을 띠는 재산임을 강조하는 이념이지요. 쉽게 말해 토지는 간척 사업 같은 경우 말고는 계속 만들어 낼 수 있는 것이 아닙니다. 따라서 토지의 개인 소유권을 인정하더라도 토지가 공공 성격을 띠고 있으니, 토지 소유자는 공공 즉 사회가 필요로 할 때는 여러 규제를 받아들여야 한다는 얘기입니다. -170, 171쪽

북한은 중국을 참고해서 특구에 토지를 최대 50년 동안 임대해 주는 제도를 도입했습니다. 중국은 토지의 개인 소유를 인정하지 않다가 1970년대 후반부터 개혁, 개방 정책을 실시하면서 토지의 장기 이용권을 허용했습니다. 이용권자는 토지 소유자처럼 토지를 사용하고 그 권리를 양도하거나 담보로 제공하고 빚을 얻어 쓸 수도 있지요. 결국 개인에게 토지 소유권을 인정해 주는 것과 비슷한 효과를 낼 수 있습니다. -184쪽

출판사 서평

나라의 흥망 좌우한
토지 제도

왜 토지 제도를 알아야 할까. 땅은 한정돼 있다. 물건처럼 생산해 낼 수 없다. 이런 이유로 인류는 오랫동안 땅을 어떻게 나누고 관리할지를 고민해 왔다. 그 고민의 결과가 토지 제도다. 우리뿐 아니라 다른 나라 역사를 보더라도 땅을 공정하게 나누고 거기서 세금도 잘 걷은 나라는 흥하고, 몇몇이 땅을 독차지한 나라는 결국 망했다.
이런 역사적 사실은 시사하는 바가 크다. ‘부동산 공화국’이라고 자조할 정도로 부동산 빈부 격차가 큰 우리 사회에서는 특히 더 그렇다. 그러므로 토지 제도 역사는 현재 우리를 돌아보고 앞으로 나아갈 길을 모색하게 할 것이다. 땅 문제는 인류가 존재하는 한 계속되기 때문이다.

고조선부터 현대까지
‘땅’으로 본 최초의 한국사!

그럼, 우리의 토지 제도는 어떻게 변천해 왔을까. 중국의 오래된 역사책들과 《삼국사기》 《삼국유사》 등에 따르면 고조선, 삼국 시대에도 토지 소유권은 있었을 것이다. 〈신라 촌락 문서〉를 보면 통일신라 시대에도 토지세는 걷었을 것이다.
고려 시대, 조선 초기 토지 제도들을 이해하려면 ‘수조권’을 알아야 한다. 수조권은 땅을 주는 것이 아니라 ‘세금을 걷을 권리’를 주는 것인데, 왜 생긴 걸까? 당시엔 통치력이 나라 구석구석까지 미치지 못했다. 당연히 세금을 안정적으로 걷을 수 없었다. 조정에선 관리들에게 녹봉 대신 수조권을 주었다. 관리들은 수조권 대상의 땅에서 직접 세금을 걷어 일부는 국가에 내고, 나머지는 생활비 등으로 썼다.
조선 초중반부터는 통치력이 안정되었다. 양전 사업을 벌이고 ‘전분 6등법과 연분 9등법’ 등의 제도들이 확립되면서 세금도 잘 걷혔다. 하지만 후기로 갈수록 관리들의 부정부패로 인해 제도가 제 역할을 못하면서 조선은 내리막길을 걷는다.
해방 직후엔 우리 역사상 처음으로 농지를 농민에게 나눠 주는 역사적인 사건이 일어난다. 그 덕분에 모든 사람이 평등한 상태에서 새롭게 출발할 수 있었다. 물론 이후 경제 성장의 결과물을 고루 나누지 못하면서 다시 빈부 격차가 발생했지만 말이다.
《꼬리에 꼬리를 무는 토지 제도 이야기》는 고조선부터 현대까지 ‘땅’으로 본 한국사이다. ‘토지 제도’만 조명한 첫 책이기도 하다.

토지 공개념이면 될까

저자 김정진은 오랜 시간 진보 정당에서 세금에 관한 정책을 마련하는 일에 함께했다. 세금의 역사, 세금과 정치의 관계, 소유 제도의 변천에 꾸준히 관심을 기울이며 공부해 왔다. 저자는 학생들이 토지 제도를 어려워하는 첫 번째 이유가 토지 제도들이 한자어이기 때문이라고 본다. 그래서 전시과, 과전법 등을 찬찬히 풀이한 후, 그 제도들이 어떤 배경에서 등장했다가 사라졌는지 그리고 그것이 국가의 흥망에 어떤 영향을 끼쳤는지 차례차례 설명해 간다.

우리 뉴스를 보면 하루도 빠지지 않고 나오는 것이 집값과 부동산 투기에 관한 것이다. 이것은 누군가 지나치게 땅과 집을 많이 갖고 있다는 말이다. 다행히 우리 헌법은 ‘토지 공개념’을 명시해 놓았다. 토지는 모두의 자원이니, 공익을 위해 땅 주인들에게 규제를 가할 수 있다는 얘기다. 하지만 과연 토지 공개념만으로 지금의 문제를 해결할 수 있을까. 꼬리에 꼬리를 무는 질문을 통해 도달하려고 한 물음이다. 건물주를 꿈꾼들 모두 건물주가 될 수 없는 세상이니 말이다.

작가정보

저자(글) 김정진

서울대 법학과를 졸업한 후 서울대 대학원에서 석사 과정을 마쳤다. 현재 변호사로 일하고 있다. 세금의 역사, 세금과 정치의 관계, 소유 제도의 변천에 꾸준히 관심을 기울이며 공부해 왔다. 진보 정당에서 세금에 관한 정책을 마련하는 일에 함께했다. 부자들에게 세금을 더 걷고, 한 세대가 원칙적으로 집 한 채만 가질 수 있게 제한하며, 최고 경영자의 보수를 한정하는 법안을 만들었다. 역사적으로 세금 제도와 소유 제도는 떼려야 뗄 수 없는 동전의 양면 같은 관계다. 저자는 이 관계가 한 사회의 흥망을 결정했고, 현대 사회의 불평등을 해결하는 중요한 열쇠가 될 수도 있다고 믿는다. 새로운 소유 관계를 모색하기 바라며 이 책을 썼다.