견제와 균형

인사청문회의 현재와 미래를 말하다

최준영 , 조진만 지음

써네스트 2013년 10월 10일 출간 종이책 : 2013년 02월 10일 출간

작품소개

책소개

인사청문회의 현재와 미래를 말하다『견제와 균형』. 인사청문회의 현재와 미래를 엿본 책이다. 대한민국 인사청문제도의 문제점들을 다각적으로 분석하고, 앞으로 인사청문제도가 어떠한 방향으로 나아가는 것이 바람직한가에 대하여 제안한다.

목차

00 머리말
01 들어가며
02 인사청문제도의 내용 비교: 한국과 미국
2-1. 한국의 인사청문제도
2-2. 미국의 인사청문제도
03 정파적 인사청문회 1: 인사청문회 진행과정
3-1. 문제 제기: 인사청문회에 나타난 행정부-국회 관계 양식은 무엇인가?
3-2. 데이터 수집과 연구설계: 국무총리 인사청문회 회의록 내용분석
3-3. 경험적 결과 제시와 해석
04 정파적 인사청문회2: 이상청문회의 결과
4-1. 미국 상원의 고위공직자 임명에 대한 동의 여부 결정요인:기존 연구의 검토
4-2. 한국 국회의 고위공직자 임명동의 여부 결정요인:연구가설과 분석모델
4-3. 분석 결과
4-4. 소결
05 정파적 인사청문회의 원인
5-1 대통령
5-2.야당
5-3. 여당
5-4. 소결
06 인사청문회에 대한 언론매체의 보도행태
6-1 언론매체의 영향력: 프라이밍 효과
6-2. 연구디자인
6-3. 연구결과와 함의
07 인사청문회와 정치적 신뢰: 실험
7-1실험의 설계
7-2. 경험적 분석
7-3. 소결
08 나오며 인사청문제도 어떻게 바꿀것인가?

참고문헌

책 속으로

공자(孔子)의 제자 자천(子賤)이 노(魯) 나라의 선보(單父)라는 조그만 땅을 다스린 적이 있었다. 자천은 많은 시간을 당상에 앉아 거문고나 튕기며 소일하였음에도 불구하고 선보를 잘 다스렸다. 자천의 후임자였던 무마기(巫馬期)는 이러한 자천의 능력을 매우 놀랍게 여겼다. 왜냐하면 자신은 파김치가 되도록 일하고 또 일하였어도 자천만큼 선보를 잘 다스릴 수 없었기 때문이다. 그래서 무마기는 어느 날 자천을 찾아가 그 비결을 물어보았다. 자천은 다음과 같이 대답하였다. “나는 사람들에게 맡겨 일을 처리하였으나 자네는 자네 혼자서 열심히 노력하더군. 노력에 맡기면 고되고 사람에게 맡기면 편한 법일세.”
지도자 혼자 아무리 열심히 노력하더라도 다른 사람들의 적절한 도움 없이는 선보와 같은 조그만 땅덩어리조차 제대로 다스리기 어려운 법이다. 어떠한 지도자든 제대로 된 통치를 원한다면 적절한 사람들을 발탁하여 그들의 능력과 노력에 의존할 수밖에 없는 것이 현실이다. 즉 통치와 인사(人事)는 떼려야 뗄 수 없는 긴밀한 관계를 형성하고 있다는 말이다. 이처럼 통치란 혼자만의 힘이 아니라 남의 도움에 의존할 때 비로소 가능하다는 사실을 전제로 할 때, 한 가지 매우 중요한 문제가 필연적으로 제기된다. 그것은 바로 성공적인 통치를 위해서는 어떤 인물을 어떤 자리에 앉혀 어떤 일을 수행하게 할 것인가 하는 문제이다. 이러한 인사문제가 어떻게 결정되는가에 따라 향후 통치가 순조롭게 이루어질 것인지 혹은 수많은 잡음을 내며 삐걱거릴 것인지 그 방향이 상당 부분 정해진다고 볼 수 있다. 마치 바둑이나 장기에서 한 수가 대국을 결정지을 수 있는 것처럼, 인사문제를 어떻게 처리하는가에 따라 향후 통치의 성패가 결정될 수도 있는 것이다. 이러한 관점에서 볼 때 인사는 진정 만사(萬事)이다.
그러나 인사는 만사가 아닌 망사(亡事)가 될 여지가 다분하다. 왜냐하면 사람의 능력을 정확히 파악할 수 있는 혜안을 지닌 백락(伯樂)은 이 세상에 없기 때문이다. 백락은 중국 전국시대 최고의 말 감정가로서 천리마(千里馬)를 식별해낼 수 있는 탁월한 능력을 보유한 사람이었다. 재능 있는 사람도 그 재능을 알아주는 사람을 만나야 비로소 빛을 발할 수 있다는 뜻인 ‘백락일고(伯樂一顧)’의 주인공이기도 하다. 당나라의 대문장가 한유(韓愈)는 잡설(雜說)에서 “세상에 백락이 있은 연후에 천리마가 있다. 천리마는 항상 있으나 백락과 같은 사람이 늘 있는 것이 아니다(世有伯樂 然後有千里馬 千里馬常有 而伯樂不常有)”라고 적었다. 한유는 세상에는 언제나 훌륭한 능력과 자질을 지닌 천리마와 같은 인물들이 존재하지만 그러한 인물들을 알아볼 수 있는 능력을 지닌 백락과 같은 사람이 없기 때문에 인재가 제대로 활용되지 못하고 버려지는 세태를 한탄하고 있는 것이다.
백락이 없다는 말은 결국 어떤 인물이 어떠한 능력과 자질을 가지고 있는지 정확하고 객관적으로 파악할 수 있는 방법이 매우 묘연하다는 점을 나타낸다. 그리고 이처럼 사람 속에 내재되어 있는 능력을 정확히 파악할 수 있는 방법이 없기 때문에 어떤 공직에 어떤 인물이 가장 적합한지 판단하는 것 역시 매우 어려운 작업이 될 수밖에 없다. 이렇게 볼 때 인사문제는 상당한 수준의 불확실성이 지배하는 영역이라 할 수 있다. 이처럼 불확실성이 지배하는 상황에서 훌륭한 인재가 등용되지 못하고 수준 미달의 인물이 공직을 차지하는 경우가 자주 발생하리라 예상하는 것은 그리 어렵지 않다. 또한 인사 결정을 둘러싸고 입장의 차이에 따라 ‘적절하다’ 또는 ‘부적절하다’하며 심각한 갑론을박이 발생하여 정치적?사회적 통합보다 오히려 분열이 조장될 가능성도 결코 적지 않아 보인다. 많은 사람들이 그 중요성을 공감하고 있음에도 불구하고 인사가 번번이 만사가 아닌 망사로 귀착되고 마는 이유다.
사실 한국의 역대 대통령 중 김영삼 전 대통령만큼 인사의 중요성을 강조하고 역설하였던 대통령도 없었다. 그는 유력한 대통령 후보였던 시절 경제?외교?안보 등 여러 국정분야에 대한 전문적 지식이 결여되어 있다는 비판을 자주 받았다. 그리고 이와 같은 비판은 그가 대통령이 되었을 경우 제대로 된 국정 운영이 이루어지기 힘들 것이라는 우려로 이어졌다. 그렇지만 이러한 비판과 우려는 그리 큰 파장을 만들어내지 못한 채 조용히 수그러들고 말았다. 왜냐하면 김영삼 전 대통령은 “머리는 빌려 쓰면 된다”며 자신의 정책적 전문성 부족을 훌륭한 인재를 등용하여 메우겠다고 여러 차례에 걸쳐 주장하였고, 많은 국민들은 이와 같은 그의 주장에 공감을 표하였기 때문이다(이용식 1993). 훌륭한 인재를 적재적소에 배치하여 일하게 만든다면 비록 대통령이 국정 전반에 대한 전문성이 떨어진다고 하더라도 통치는 원활하게 이루어질 것이라

출판사 서평

1. 대한민국 인사청문제도가 걸어온 길

인사청문제도는 견제와 균형의 논리에 입각하여 국회가 대통령의 자의적 인사권을 견제하기 위함이었다. 이를 위해서 대한민국 국회는 2000년 2월 국회법 개정을 통하여 인사청문제도를 전격적으로 도입했다. 백락과 같은 혜안을 지닌 사람은 없지만 제도적 절차를 도입하여 그가 지닌 능력과 최대한 유사한 효과를 이끌어 내보자는 시도가 이루어진 것이다. 그런데 인사문제를 사람 중심에서 제도 중심으로 옮기는, 즉 인사문제의 제도화는 과연 의도한 목표를 성취하였을까? 그렇다고 볼 수 없다. 왜냐하면 인사청문회와 관련된 연관검색어는 온통 부정적인 단어들뿐이다.
이 밖에도 2009년 2월 당시 민주당의 박영선 의원은 한 라디오 프로그램에 출현하여 인사청문회는 ‘하루 푸닥거리’에 불과하다고 푸념한 적이 있다. 뿐만 아니라 어떤 신문기사는 ‘인사청문회를 청문한다’하며 인사청문회 자체가 청문의 대상이 될 정도로 문제가 많다는 점을 풍자한 적도 있다. 도무지 인사청문제도의 긍정적인 측면은 눈 씻고 찾아보려 해도 찾기 어려운 상황이다. 백락을 대신할 제도로서 많은 기대와 희망 속에 도입된 인사청문제도가 어쩌다 이러한 비판에 직면하게 된 것인가? 도대체 무엇이 문제이고, 또 이 문제는 어떻게 해결해야 하는가?

2. 대한민국 인사청문제도가 던진 질문들과 그 해법

이 책은 다음의 네 가지 질문에 대한 의견을 제시하는 것을 목적으로 하고 있다.
첫째, 현재 시행되고 있는 인사청문제도는 어떠한 문제점을 지니고 있는가?
둘째, 그러한 문제가 발생하고 있는 근원적 원인은 무엇인가?
셋째, 이러한 문제는 어떠한 측면에서 부정적인 결과를 초래할 수 있는가?
넷째, 인사청문제도를 오염시키고 있는 문제를 극복할 수 있는 방법은 존재하는가?

이 질문들에 대해 답하기 위해서 저자는 우선 선진 인사청문제도를 가지고 있는 미국의 운영방식들을 살펴보고 연구하였다. 그리고 인사청문제도가 애초의 도입 취지인 견제와 균형의 논리에 입각하여 이루어지고 있는지 대한민국의 인사청문제도 실시 과정을 살펴보았다. 저자들은 노무현정부부터 이명박 정권 등장 직후 실시되었던 한승수 국무총리 후보자에 대한 인사청문회까지 총 5회에 걸친 인사청문회 회의록에 대한 내용을 분석하였다. 데이터 분석결과는 인사청문회가 견제와 균형의 논리에 입각하여 이루어지기보다는 여야간 정파적 이해관계에 근거하여 이루어지고 있음을 보여주고 있다. 즉 한국의 인사청문회는 국회가 여당과 야당으로 분열하여 여당은 후보자를 방어하고 야당은 공격하는 여방야공(與防野攻)의 정파적 인사청문회의 모습을 보이고 있다는 것이다. 결국 이 장이 지목하고 있는 현행 인사청문제도의 결정적 문제는 이 제도가 국회 차원에서 고위공직 후보자의 자질에 대한 중립적이고 객관적인 검증도구로서 활용되기보다는 여당과 야당의 정파적 이득을 신장시키기 위한 수단으로 악용되고 있다는 사실에 놓여 있음을 알게 되었다. 이후 저자들은 국회가 고위공직 후보자 임명동의 여부를 결정하는데 있어서 어떠한 요인이 영향을 미치고 있는지 살펴보았으며, 그것을 통해서 정파적 인사청문회가 발생하는 원인을 규명하려고 노력했다.
아울러 인사청문회에 대한 언론매체의 보도행태를 분석함으로써 언론매체의 보도행태가 인사청문회를 통하여 발현되고 있는 정파적 갈등과 이로부터 파생되는 문제들을 필요 이상으로 증폭시키고 있다는 점을 밝혔다. 언론매체는 인사청문회 자체를 부정하게 만드는 역할을 하고 있을 정도였다.
결국 인사청문제도의 존립여부를 물을 수 있는 상황이 처해진 것이다. 하지만 저자들은 인사청문제도는 유지되어야 한다고 주장한다. 왜냐하면 인사청문제도가 사라진다고 해서 고위공직자 임명과정에 나타난 문제들이 소멸될 것 같지도 않으며, 또한 미약하나마 존재해왔던 현행 인사청문제도의 긍정적 측면도 이 제도의 폐지와 함께 사라져 버릴 수 있기 때문이다.
저자들이 제시하는 해결책의 핵심은 인사 임명과정에서 대통령이 책임져야 할 부분을 더욱 강화시키고 명확히 해야 한다는 점에 놓여있다. 인사청문회가 여야간 정파적 이해관계의 논리에 따라 원칙도 없는 살벌한 폭로전의 장소로 변질되는 것을 막기 위해서는 국회에서 검증되어야 할 고위공직 후보자의 자질과 관련한 의제들이 미리 설정될 필요가 있다고 저자들은 보고 있다.

작가정보

저자(글) 최준영

저자 최준영은 연세대학교 정치외교학과를 졸업하고, 미국 플로리다 주립대학에서 미 하원의원들의 투표행태에 대한 연구로 2003년 박사학위를 취득하였다. 현재 인하대학교 정치외교학과 부교수로 재직하고 있다. 주로 한국과 미국의 의회정치 및 선거에 초점을 맞추어 연구를 수행하고 있다.
주요 연구논문으로 “Barriers to Competition and the Effect on Political Shirking: 1953-1992”(Public Choice, 2006), “공화당의 남벌(南伐)전략과 남부의 정치적 변화”(신아세아, 2007), “Changing Cleavage Structure in New Democracies: An Empirical Analysis of Political Cleavages in Korea”(Electoral Studies, 2008), “매니페스토를 통한 정치개혁은 가능한가?”(국가전략, 2008) 등이 있고, 이 이외에도 다수의 논문들을 International Political Science Review, Pacific Focus, 『한국정치학회보』, 『의정연구』, 『한국정당학회보』 등의 학술지에 게재하였다.

저자(글) 조진만

저자 조진만은 인하대학교 정치외교학과를 졸업하고, 연세대 대학원에서 석사와 박사 학위를 취득하였다. 박사학위는 2004년 “정치체계의 특성과 의회 입법수행능력: 55개국 교차국가분석”이라는 주제의 논문으로 취득하였다. 박사학위를 취득한 이후 연세대학교 리더십센터 교육전문연구원, 미국 플로리다 주립대학교 정치학과 연구교수, 인하대학교 국제관계연구소 연구교수로 재직하였다. 현재 덕성여자대학교 정치외교학과 조교수로 재직 중이다.