메트로폴리스 서울의 탄생

서울의 삶을 만들어낸 권력, 자본, 제도, 그리고 욕망들

임동근 , 김종배 지음

반비 2015년 09월 21일 출간 국내도서 : 2015년 07월 27일 출간

작품소개

책소개

권력, 자본, 제도, 그리고 욕망 …서울을 만들어낸 그 모든 것!

1965년 이후 지난 50년간 서울의 면적은 2배, 인구는 10배로 늘었다. 행정, 교육, 치안, 경제, 병원, 도로 등의 다양한 시설들을 배치하는 통치의 전략들은 서울(수도권)이라는 독특한 메트로폴리스를 만들어냈다. 그 사이 우리의 삶은 과연 얼마나 더 행복하거나 불행해졌을까? 『메트로폴리스 서울의 탄생』은 우리가 지금껏 해왔던 통치술, 선택들을 하나씩 역사적으로 되짚어보며 그 효과와 부작용들에 대해 객관적으로 살펴본다.

한국 고유의 행정기구인 동사무소는 언제 어떻게 생겼을까? 그린벨트를 만든 진짜 이유는? 왜 서울숲에는 그렇게 비싼 주상복합아파트가 들어섰을까? 송파구에 갑자기 상업지구가 15만 평이나 늘어난 이유는? 등 다양한 질문들의 답을 찾아가며 통치의 전략들이 과연 서울 사람들의 ‘삶’에 어떤 영향을 주었고 어떻게 만들어왔었는지 확인한다. 여러 의문점들의 흥미로운 답을 통해 비로소 ‘서울 사람’과 그 삶에 대한 다른 시각으로 접근할 수 있게 된 것이다.

이 책은 2013년 10월부터 12월까지 방송된 팟캐스트 ‘김종배의 사사로운 토크’의 ‘도시정치학’ 코너를 수정 보완하여 완성한 것이다. 대화는 많은 자료와 생각을 깊이 있게 전달하지는 못하지만, 사람들이 서울을 더 쉽게 이해하길 바라는 마음에서 두 저자의 대담 형식을 고스란히 살려 구성했다. 또한 각 장의 맨 앞에는 본문을 요약 정리한 글을 별도로 수록해 앞으로 진행될 대담의 핵심을 짚어주고 있다.

목차

책을 펴내며 5
동사무소의 출현부터 신자유주의 도시계획까지
서울을 만들어온 통치술의 변화 _임동근
정치지리학의 매력에 빠지다 _김종배

1 동사무소에 얽힌 정치의 비밀 17
베트남전쟁과 정치지리학의 부상 | 전염병과 동사무소의 출발
건준과 미군정의 통치 능력 | 1949년 지방자치법과 1955년 1회 동장 선거
4.19 이후 불발된 동장 선거 | 쿠데타 세력이 생각한 동장의 자격 조건
행정조직에서 다시 자치 조직으로?

2 행정구역 대개편과 서울의 확장 65
1963 행정구역 개편 배경과 ‘군’의 역할 | 서울을 확장한 이유
묘지를 가르는 경계선의 미스터리 | 전국적인 변화들 | 노동력의 이중 구조
집과 땅에 대한 욕망이 싹트다 | 민심을 두려워한 박정희 정권의 수도 이전 계획

3 경부고속도로는 그린벨트의 어머니 105
주원 건설부장관과 경부고속도로 구상 | 체비지 매각과 말죽거리 신화
그린벨트 도입의 진짜 이유 | 그린벨트의 효과와 영향 | 테크노크라트와 국토계획의 기능

4 아파트 장사와 재벌 143
1960년대 아파트 담론의 시작: 최소 주택 | 와우아파트 붕괴와 서민 아파트의 몰락
현대건설의 전성기 | 래미안 신화의 탄생 | 재벌을 끌어들여라
해외 건설의 축소와 신도시 건설의 상관성 | 아파트는 정말로 효율적 주거 양식인가
토목.건설 사업의 미래는?

5 아파트 분양과 중산층189
주택 로또의 두 축: 선분양제도와 분양가상한제
분양 제도의 이상하고도 섬세한 작동방식: 0순위제부터 채권입찰제까지
주택 로또의 진실: 막차 폭탄 | 군부 정권과 재벌 걸설사들의 밀당
아파트 신화의 강화와 재건축 로또의 신화 | 사회 주택 정책은 어떻게 망가졌나
주택 소유 여부와 정치적 선호도의 관계

6 서울 시민 절반의 보금자리, 다세대/다가구 주택 231
잊고 싶거나 관심 없거나 | 다세대/다가구 주택의 양성화
누가 다세대 다가구 주택을 분양받았을까?
정부의 대응 무기: 용적율, 건폐율, 일조권, 주차장, 1가구 1주택 규제
누더기로 관리하다 발생한 문제들 | 노동시장 구조의 변화와 주택 문제

7 메트로폴리스와 지방자치제 267
지역 권력의 재편 | 서울과 관련된 지식의 축적
뚝섬 개발의 비하인드 스토리 | 오피스텔의 탄생과 주식 투자의 유행
대도시 통치술의 변화: 유동화하는 인구, 정부의 분할

8 IMF 금융위기 이후의 변화 303
벤처 육성 정책과 부동산 투기의 잘못된 만남 | 테헤란 자본과 마포 자본의 격돌
오피스 시장의 구세주, 아웃소싱과 인큐베이팅 | 화교 자본의 유입 |
분양가상한제 폐지와 용인 난개발 | 삼성의 영토 통치 | 메트로폴리스의 인프라 구축

9 신자유주의와 이중도시 345
세계 최초의 주택 PF | MB 시장의 업적들: 청계천 복원, 버스전용차로, 뉴타운
신자유주의 도심 개발 1: 도심재창조프로젝트 | 신자유주의 도심 개발 2: 디자인 서울
이중도시의 형성

10 새마을운동에서 마을만들기까지 381
박원순 시정의 비전은 무엇인가 | 농촌 진흥 운동으로서 일본의 마을만들기
도시 재생 사업으로서 유럽의 마을만들기 | 현재 마을만들기 정책의 문제점
가치 선언과 돈의 흐름을 만들기

참고문헌 411

책 속으로

당시 신문 연재 소설 등을 보면 일반 회사원들의 집에 대한 욕망이 이때부터 만들어집니다. 가령 1966년 출간된 이호철 작가의 『서울은 만원이다』라는 소설을 봐도 서울에 집 한 채, 땅 한 뙈기 있었으면 하고 바라는 이들이 나오는데 이런 열망이 사회적으로 얼마나 강했는지 알 수 있거든요. 지금이랑 비슷해요. 청담동 쪽으로 들어가는 사람들은 전원주택의 꿈을 갖고 있었습니다. 지금 서울 시내 아파트 소유를 꿈꾸는 거랑 비슷합니다. 그러니 관련된 사기도 많았고요. 그때 나온 소설들에는 ‘서울 내기’ ‘서울 사람’ 같은 이야기가 정말 많습니다.(94쪽)

재정, 국토, 교육 등 주무 부처 장관들 다 모아서 종합적인 수도권 인구 집중 방지 정책을 만듭니다. 그때 만들어진 것이 ‘대학정원제’, ‘공장총량제’ 등입니다. 얼마나 강력하고 구체적이었는지 심지어 콘돔을 위한 고무 산업 발전 방안까지 하나의 틀에 묶어서 수도권 인구 집중 방지책을 짜게 됩니다.(100쪽)

농담 반 진담 반으로 얘기하면 많은 엘리트들이 한국 국적이 아닌 것 같습니다. 세계주의자들이라 한국이 망해도 자기 재산을 세계적으로 포트폴리오처럼 관리하는지도 몰라요. 굉장히 위험한 일입니다. 박정희 대통령만 해도 강한 국가주의자였습니다. 자본이나 권력층이 국가주의를 포기하는 순간 국민경제는 굉장히 힘들어집니다.(140쪽)

임대료 보조 제도의 대상이 최저 소득층에서 조금씩 상위로 올라갈 겁니다. 이제 주택정책에서 정부가 지원하는 쪽이 건설사도 아니고 구매자도 아니고 세입자가 되는 거죠. 그러면 집값도 오르고 집값 오르니까 건설도 많이 할 거라는 이야기가 외국에서는 1980년대부터 등장했고, 결국 그렇게 됐습니다. 실제로. 세입자한테 지원을 많이 할수록 주택 공급량이 늡니다.(227쪽)

이렇게 집을 분양하고, 대중들이 다세대/다가구든 뭐든 구매하고 싶다는 욕망을 가지게 된 시기, 이렇게 집이 욕망의 대상이 될 수 있었던 때가 2차 세계대전 이후입니다. 거기에 하나 더 추가해야 할 것이 모기지라는 금융상품의 탄생입니다. 서양에서는 주택 대출은 주로 20년 장기 상품이었습니다. 이를 고안한 것 자체가 자본가들에겐 혁명적 사건입니다. 왜냐하면 20년 장기근속 체제를 만듦과 동시에 노동자가 임금으로 고스란히 은행 대출금을 갚게 만들었으니까요.(250쪽)

이건 포드주의의 산물입니다. 주택문제는 곧 일자리 문제예요. 비정규직이 워낙 많이 늘어났습니다. 주택문제는 오히려 노동문제를 잡아서 해결할 수도 있었습니다. 그런데 노동은 신자유주의에 따라 관련 규제를 다 풀고 다른 쪽에선 사회보장 정책으로 주택정책을 시도하는 등 엇박자가 계속 나왔습니다.(251쪽)

사선규제라고 해서 지붕이 비스듬한 벽을 가지고 있는 곳들은 한층 면적 중 3분의 1보다 높지 않으면 1층으로 인정하지 않았기 때문에 옥탑이 가능했습니다. 별의별 방법이 다 있었습니다. 제가 1992년에 대학에서 수업을 들었을 때, 법규를 알려주고 7층까지 뽑는 게 시험 문제였어요.(252쪽)

불안정한 일자리를 제공하는데, 이렇게 안정되고 고정된 집을 사라고 하는 게 어불성설입니다. 그나마 그런 불안정성을 꾹 눌러 고정해준 것이 교육 문제였습니다. 애 때문이라도 한곳에 머무를 수밖에 없었는데, 이제는 그 강력했던 중심도 흔들리기 시작하면서 사람들이 정처없이 움직이게 됩니다.(266쪽)

아무리 인구가 흩어져 있어도 주민등록번호만 대면 다 통제가 되는 시스템을 일찍 구축했기 때문입니다. 우연이긴 하지만 주민등록의 역사는 전쟁 피난의 역사와 같은 흐름에 있는데, ‘1.4후퇴니 뭐니 하면서 계속 이동하는 국민들을 상대로 하는 통치술의 경우 우리가 일본 정부보다 훨씬 더 강력했습니다.(294쪽)

일반음식점에 들어가면 피검사하는 규제가 있잖아요. 그게 굉장히 큰 역할을 해요. 서비스업에 종사하는 아주 유동적인 여성 인구들을 집계하면서 인구를 파악했습니다. 여기에 남성들은 바로 따라오구요.(295쪽)

직전 매매가 비교해서 감평가를 책정하기 때문에 단순히 시가만 올라가는 게 아니라 감평가부터 다 올라갑니다. 1만 가구 중 1퍼센트만 교환이 되어도 갑자기 자산 인플레가 발생합니다. 그걸 바로 팔 수 있었던 사람들은 소득으로 전환이 되지만 깔고 앉으면 전혀 소용이 없는 그런 현상들이 1997년 이후에 계속 벌어집니다.(311쪽)

출판사 서평

지난 50년 동안 면적은 2배, 인구는 10배로 늘어난 서울.
그사이 우리의 삶은 얼마나 더 행복하거나 불행해졌을까?

▶ 한국 고유의 행정기구인 동사무소는 언제 어떻게 생겼을까?
▶ 아파트는 어떻게 지배적인 주거 양식이 되었을까?
▶ 다세대다가구 주택은 왜 지배적인 주거 양식이 못 됐을까?
▶ 그린벨트를 만든 진짜 이유는 무엇일까?
▶ 1963년에 갑자기 서울의 면적을 두 배로 확장한 이유는 무엇일까?
▶ 왜 마포가 아니라 테헤란로가 대표적인 사무지구로 자리 잡았을까?
▶ 왜 서울숲에는 그렇게 비싼 주상복합아파트가 들어섰을까?
▶ 송파구에 갑자기 상업지구가 15만 평이나 늘어난 이유는 무엇일까?
▶ 청계천 복원 사업과 한강 르네상스, 디자인 서울을 관통하는 의도는 무엇일까?
▶ 마을 만들기는 메트로폴리스의 고질병인 도심 봉기를 예방할 수 있을까?

일제 시대부터 박원순 시장 재임기까지,
서울을 둘러싼 통치의 전략들은 서울 사람들의 삶을 어떻게 만들어왔을까?

1965년 이후 지난 50년간 서울(수도권)의 인구는 10배로 늘어났다. 1975년부터 1995년까지 20년간 매년 50만 명이 수도권으로 이주했다. 정부의 입장에서 이들은 경제 발전을 위해 꼭 필요한 인적자원인 동시에 물, 전기, 가스, 교통, 주거, 교육 등의 서비스를 제공해야 하는 부담스러운 존재기도 했다. 늘어나는 인구를 관리하기 위해 행정, 교육, 치안, 경제, 병원, 도로 등의 다양한 시설들을 배치하는 정부의 실천들은 서울(수도권)이라는 독특한 메트로폴리스를 만들어냈고, 또 그만큼 독특한 ‘서울 사람’의 삶을 만들어냈다.
이 책은 그런 독특한 통치술, 독특한 선택들을 하나 하나 역사적으로 되짚어보며 그 효과와 부작용들에 대해 객관적으로 살펴본다. 가령 동사무소라는 독특한 한국적 행정기관은 왜 생겼으며 어떤 기능을 했는지, 그린벨트는 왜 만들었고 어떤 기능을 했고 어떤 부작용을 낳았는지, 아파트는 어떻게 전 국민의 로망의 되었으며 또 어떻게 지배적인 주거 양식이 되었는지, 다세대·다가구 주택은 왜 그렇게 많아졌고 그럼에도 불구하고 또 왜 이렇게 외면당하고 있는지, 왜 마포가 아니라 테헤란로가 대표적인 오피스 지구로 자리 잡게 되었는지 등등 의문점들에 대한 흥미로운 답이 펼쳐진다.

신자유주의 시대 메트로폴리스의 삶은 어떻게 변화하는가?

지방자치제의 긍정적 의미와는 별개로 정부가 여러 층으로 나뉘면서 권력이 약화되는 것은 신자유주의의 특징이며 이는 자본에 유리하게 작용한다. 가령 삼성타운 같은 시설을 유치하기 위해 작은 정부들이 서로 경쟁을 하는 상황이 벌어진다는 것이다. 또 오피스텔과 주상복합이라는 독특한 주거공간 역시 상업시설이 많아지고 사무실들이 늘어나는 메트로폴리스화의 과정에서 생겨난 산물로 이해할 수 있다. 사무실 공급 과잉을 해결하기 위해 이를 주거용으로 허가하게 된 것인데 부도가 난 건물을 사채업자나 폭력 조직이 인수해서 오피스텔로 개조하는 사례가 많았다.
이런 일련의 흐름들 속에서 2000년대 이르러서는 도시계획이 완전히 포기되고 본격적인 도시 개발의 시대가 열린다. 부동산 개발이 금융화 기법을 통해 진행되고 돈 많은 개발업자를 위해 규제를 완화시키는 등 본격적인 신자유주의 도시계획이 도입된다. 특히 프로젝트 파이낸싱(PF)을 주택시장에 적용한 것은 한국이 유일하다. 청계천 개발, 한강 르네상스, 디자인 서울 역시 비슷한 맥락에서 역사, 문화를 통해 도심의 건물 가치를 높이기 위한 것으로 전형적인 신자유주의 도심 개발의 사례이다. 메트로폴리스의 중요한 성장 동력인 외국자본을 유치하기 위한 프로젝트인데 그 열매를 정작 내국인 시민들이 나누어가질 수 없다는 사실은 여러 연구를 통해 이미 밝혀져 있다.
이렇듯 양극화하는 메트로폴리스의 여러 사회 문제들을 방치할 경우 생활 밀착형 봉기나 소요 사태는 예정된 것이나 다름없다. 한국에서는 광주대단지 사태 이후 아직까지 도심 봉기가 발생한 적이 없지만 언젠가 북한의 문제, 혹은 이주노동자의 문제, 혹은 세대의 문제로 나타날 가능성이 항상 존재한다.

정치지리학의 관점: 우리가 생활하는 공간은 어떻게 정치와 연결되는가?

20세기 중반까지 서식, 식생에만 관심을 기울이던 지리학은 베트남전쟁 이후 문화와 권력을 중요한 변수로 여기기 시작했다. 권력이 땅을 통해 어떤 효과들을 만들어내는지 주의 깊게 보는 학문이 바로 정치지리학이다. 특히 오늘날처럼 국가의 부, 세계의 부가 빠르게 움직이고 그 속도를 따라잡지 못하면 낙오할 수밖에 없는 환경에서는 특정 도시 권력이 세계 질서에 미치는 영향이 커질 수밖에 없다. 그리고 도시 안에서 의사결정 방법, 권력의 미세한 결을 읽어내는 정치지리학도 점점 더 중요해질 수밖에 없다.
『메트로폴리스 서울의 탄생』은 이러한 정치지리학의 관점을 도입해 서울을 분석하는 최초의 책이다. 정치지리학은 도시, 공간, 주거의 문제를 통치성이라는 틀을 통해 더 종합적으로 이해하게 만들 뿐 아니라 정치를 미시적이고 일상적 차원에서 이해하도록 돕는다.

* 책속으로 추가
그래서 외국 도시 보시면 시카고처럼 건물 높이가 일정하게 똑같은 거리가 있고, 반면에 뉴욕처럼 들쑥날쑥한 경우가 있습니다. 이 모습이 해당 도시의 지배적인 자본가 구성을 보여주는 겁니다. 크게는 흔히들 뉴욕 스타일과 시카고 스타일이라고 이야기하죠. 뉴욕은 개발업자가 권력을 잡았기 때문에 뒤로 물러나 건물을 높이 올려 지었다는 거죠. 이런 경우는 합필(合筆), 분필(分筆)이 굉장히 자유롭습니다. 시카고 같은 경우에는 높이 규제가 들어가는데, 치고 빠지는 개발업자 쪽이 아니라 임대로 먹고 사는 자본가가 헤게모니를 가질 때 이런 일이 벌어집니다. 연면적이 늘어나는 것을 원치 않기 때문에 높이 규제가 가능하게 됩니다.(314쪽)

오피스 수요를 늘리는 방법은 아웃소싱을 늘리는 방법, 생산 단위를 잘게 쪼개는 법, 창업을 증진시키는 법 등 여러 방법이 있습니다. 아웃소싱은 정말 재미있는 주제 중에 하나입니다. 경제지리학자들 사이에선 아웃소싱이 최고의 화두 중 하나죠.(318쪽)

삼성물산엔 다른 데에 비해 부동산 전문가들이 많았어요. 왜냐하면 당시에 양판점이 아니라 대리점이었잖아요. 각자 브랜드별로 따로 팔았습니다. 삼성 같은 경우에는 후발 주자라 삼성전자가 가전제품을 만들기 시작하면서 대리점을 새로 확보해야 하는 상황이었거든요. 당시에 전자 쪽은 LG, 럭키금성이 유명했던 시대이니까요. 자동차도 마찬가지로 후발 주자였죠. 그렇게 신규 업종에 들어갈 때마다 삼성물산이 땅을 삽니다. 그래서 1970년대 후반부터 경제 호황기 때 농담처럼 삼성에서 부장 달면 일을 안 하고 땅을 보러 다닌다고 했습니다. 어떻게 보면 도시의 주민 조직 속으로 굉장히 깊숙이 들어갈 수 있는 기회가 아주 많았던 겁니다. 삼성은 정말 신기하게 영토 통치를 해요. 도시 지도를 따로 공급해서 관리를 할 정도로.(330쪽)

그러니까 한 달 몇 억 이자에 벌벌 떨어서는 부동산 투자가 안 된다고 하더라고요. 3000억 묻어둔 게 대여섯 개 있고 한 1000억짜리가 대여섯 개 있는 거죠. 그래서 속으시는 분들이 있으실 겁니다. 가끔 저에게도 그런 문의가 들어오는데, 어느 지역에 삼성전자가 땅 샀다, 삼성이 땅을 샀으니까 개발이 될 것이다, 호재다, 부동산 쪽에서 그런 이야기를 한다고 호기롭게 투자하시는 분들이 있는데…….
김: 그게 10년 묵을 수도 있다?(334쪽)

[기업의 부동산 투자, 투기에 대해] 원래 보유금이 그렇게 많으면 안 되죠. 보유세, 종부세, 부유세 등 재산이 많으면 내야 할 세금도 많아지는 시스템에서는 절대로 그렇게 못 하는 거지요.(335쪽)

[고건 시장의 시정에 대해] 본격적인 지자체의 틀을 갖췄다고 생각하시면 됩니다. 행정 능력을 엄청나게 늘려서 1000만 인구를 통치하고 수도권 출퇴근자까지 감안하면 인구를 2000만, 거의 두 배로 키웠거든요.(340쪽)

야권에서 유명한 모 경제학자는 주유소 자본이라는 이야기를 하기도 했죠. 주유소끼리 계를 들었대요, 목욕탕 주인하고. 저도 처음 들은 이야기였는데 계가 원래 층위가 있다고 하더라고요. 작은 규모로 계를 들고 그 곗돈 모아서 큰 계를 드는 겁니다. 그 계주들의 계가 따로 있고, 그 계주들의 계가 있습니다. 그래서 몇 단계만 올라가면 이 사람들의 현금 동원력은 지금 시가로 몇 백 억 왔다 갔다 하는 수준이라는데, 그건 믿거나 말거나이긴 합니다.(웃음) 요컨대 당시 주유소가 현금은 아주 많았습니다.(349쪽)

[청계천 사업에 대해] 환경적으로 보면 어항일지라도 물이 있으면 좋은데, 물이 아니라 잔디밭으로 바꿔도 똑같은 효과를 내긴 했을 겁니다. 공원 자체가 워낙 없었기 때문에 효과는 굉장히 컸을 거예요. 어차피 어항이니까 표면 위에 물길을 냈으면 훨씬 더 나았을 거 같기도 하고, 밑에 그냥 놔뒀으면 문화재까지는 안 건드렸을 테니까 그것도 그렇고. 전반적으로 장기 플랜에서 나온 게 아니어서 한계가 있었죠. 나중에 수로 복원하기에는 훨씬 더 힘들어진 거죠. 비싼 어항을 만들어놨으니까 뜯는 비용도 적지 않습니다.(359쪽)

[버스전용차로에 대해] 도로를 줄이면 혼잡도를 떨어뜨릴 수 있다는 사실을 처음으로 우리나라 공무원들에게 실감을 시킨 사례죠. 물론 학자들은 다 알고 있었지요.(362쪽)

주상복합에는 속칭 깍두기 자본이 많이 개입되어 있었습니다. 두타부터 시작을 합니다. 동대문은 칼부림도 나고 그랬죠. 당시 후배가 동대문, 남대문의 도시 개발을 비교하는 논문을 쓰고 있었어요. 동대문은 두타나 밀리오레나 쭉쭉 올라가는데, 남대문은 주상복합이 한참 뒤에 올라

작가정보

저자(글) 임동근

저자 임동근은 서울대학교 도시공학과를 졸업하고 동 대학원에서 공학석사, 프랑스 파리7대학에서 지리학 박사학위를 받았다. 공간연구집단 연구원, 《문화과학》 편집위원으로 활동했고 현재 맵핑 및 모델링 연구소를 만들어 소장으로 재직 중이다. 2015년 5월부터 서울대학교 지리학과 BK교수를 겸임하고 있다. 지은 책으로 『서울에서 유목하기』, 옮긴 책으로 『살과 돌: 서구문명에서 육체와 도시』, 『관찰자의 기술』, 『신자유주의 세계화의 공간들』 등이 있다.

저자(글) 김종배

저자 김종배는 시사평론가. 《미디어오늘》 편집국장을 지냈고, 1999년부터 MBC 라디오 「손석희의 시선집중」 에서 ‘뉴스 브리핑’ 코너를 진행했다. 팟캐스트 ‘이슈 털어주는 남자(이털남)’를 진행했고, 현재 팟캐스트 ‘시사통’을 진행하고 있다. 지은 책으로 『누가 거짓말을 하고 있는가?』, 『30대 정치학』 등이 있다.