복지국가 스웨덴

국민의 집으로 가는 길

신필균 지음

후마니타스 2016년 12월 20일 출간 종이책 : 2011년 01월 17일 출간

작품소개

책소개

여성 정치포럼 운영위원 신필균의 『복지국가 스웨덴』. '국민의 집'은 국가는 모든 국민을 위한 좋은 집이 되어야 한다는 복지국가 스웨덴의 이념이자 정신이다. 스웨덴 사민당과 지도자는 국민의 일상적 삶의 조건을 개선하고자 끊임없이 노력하고 실천하는 데 헌신했다. 이 책은 스웨덴을 세계 최고의 복지국가가 되기까지를 살펴보고 있다. 스웨덴의 복지정책의 구제적 내용과 가치를 알게 된다. 20여 년간 복지정책 수혜자이자 실무자로서 스웨덴에서 살아온 저자의 경험이 생생하게 녹여져 있다. 스웨덴의 복지국가는 국민 삶에 보편주의와 평등주의 정신을 구현하고자 한 꾸준한 노력이 만들어낸 것임을 일깨워준다.

목차

저자 서문 7

제1부 스웨덴의 역사와 정치
1장 역사와 환경 15
2장 사회민주주의와 노동조합운동 39

제2부 스웨덴의 사회정책
3장 행정 체계: 집중화와 분권화를 결합한 생활 정치 79
4장 아동 정책과 가족 정책: 모든 아이는 모두의 아이 88
5장 노인 정책과 연금제도: 안정된 노년의 삶 115
6장 장애인 정책: 완전한 참여, 완전한 평등 157
7장 여성 정책: 양성 평등으로 완성되는 민주주의 181
8장 교육 정책: 모두에게 열린 배움의 힘, 균등 사회의 길 210
9장 보건 의료 정책: 국민 건강과 환자 중심의 의료 제도 229
10장 주택 정책: 모든 국민을 위한 살기 편한 집 254
11장 노동시장 정책: 모두에게 좋은 일자리를 276
12장 환경 정책: 녹색 국민의 집으로 294

제3부 스웨덴의 민주주의와 합의 문화
13장 인권 보장과 옴부즈만제도 321
14장 합의 문화와 공동체 330

약어표 358
참고문헌 360
찾아보기 369

책 속으로

스웨덴 국가와 사회는 어느 세력이나 개인이 절대 권력을 차지하지 못하는 제도적 장치와 사회적 관습을 가지고 있다. 미국에서는 극소수 부유층에 실질적으로 정치?사회적 권력이 집중되는 데 반해, 스웨덴은 이를 법률이 아니라 사회적 균형에 의해 해결하고 있다. 스웨덴에서는 어느 정당도 다른 정당의 협조 없이 정책을 관철?지속할 수 없다. 이것은 바로 스웨덴의 선거제도가 어느 한 정당에 의한 다수 지배를 어렵게 하고 있기 때문이다.(72~73쪽)

1960년 <아동돌봄법>이 제정되면서 이미 발생된 문제를 해결하고 복지 수요만을 충족하는 데 급급했던 ‘처방적 복지’ 대신, ‘예방적 복지’라는 새로운 개념이 도입되었다. 여기에는 자녀 부양 가족을 안정시키기 위한 예방적 처방의 서비스를 확대하는 내용과 청소년들이 즐길 수 있는 놀이, 연극, 스포츠 등 방과 후나 휴일을 이용한 프로그램이 포함되어 있다. 이 법이 전국적으로 실효성을 거두기까지는 다소 시간이 걸렸으나, 1960년대 말 모든 코뮨이 이를 시행하여 보편적 아동 정책을 완성했다.(92쪽)

가족 정책에 대한 관심은 1920년대의 빈곤 가족에 대한 사회적 책임 문제와 1930년대의 출산율 저하에 따른 인구 감소 문제가 직접적인 계기가 되었다.(103쪽)

스웨덴 가족 정책에서는, 문제에 접근하는 관점이나 해결 방식이 포괄적이고 통합적이라는 점이 중요하다. 예를 들면, 출산을 모성만의 문제가 아니라 부모 모두의 사회생활과 가정생활 사이의 조화와 역할 분담 문제로 본다.(104쪽)

다른 유럽 국가에 비해 스웨덴 노인 정책이 월등하게 발전할 수 있었던 것은 노인 문제를 접근하는 방법이 독특했기 때문이다. 우선 노인에 관한 문제를, 사회복지 정책이 논의되던 19세기 말부터 가족 내의 문제에서 사회적 문제로 전환했다. 그리고 개인의 ‘생애 주기’적 관점에 그치지 않고, ‘가족’의 관점과 사회적 관점에서 좀 더 포괄적이고 종합적인 노인 문제 해결책을 시도했다. 스웨덴의 노인 정책은 한편으로 노인의 경제 문제, 서비스 문제, 거주 문제와 같은 실생활 문제를 중심으로 발전해 왔으며, 다른 한편 광역 정부와 기초 정부의 상호 보완적 행정 체계를 통해 포괄적인 효과성을 도모해 왔다.(116쪽)

스웨덴빈곤가족돌봄협회는 노동문제를 제외하고는 사회적 약자들의 모든 생활 문제를 다루었다. 당시 이들은 ‘빈곤’의 개념을 ‘사회적 질병’으로 정의하고 결코 개인 문제가 아니라고 역설했다. “이 병은 심지어 사회적 강자에게까지 전염될 수 있고, 이미 빈곤 상태로 전락한 시민들은 또 다른 시민에게 이를 전염시킬 수 있어서 결국 전 사회를 위협할 수 있다”라며 사회적 책임론을 강하게 피력했다.(120쪽)

스웨덴의 연금 개혁 이후 스웨덴이 지금까지 지녀 온 주요 복지국가 원칙들, 즉 소득 보장 원칙과 보편주의적 분배 정의 원칙에 대한 중대한 의문이 제기되었다. 기초 연금이 폐지되어 보편주의가 약화된 점과, 프리미엄 연금제도가 도입되어 연금제도 성격이 사회보장의 의미에서 개인 보험으로 바뀐 점 등이다. 그러나 다른 한편 개혁 제도는 구제도가 안고 있었던 남녀 차이 및 생산직 노동자와 사무직?전문직 노동자 사이에서 빚어졌던 불공정성을 해소해 재분배 원칙을 강화했다. 그 결과 30년 이상 저임금을 받아 왔던 노동자와 시간제 노동을 하는 여성 노동자는 새 제도 덕분에 연금 급여가 상승했다. 그리고 각종 사회보장 급여가 소득으로 간주되어 기여금이 적립되는 점은, 특히 출산휴가와 관련해 남녀의 기회 평등을 장려하는 도구가 되기도 한다.(155쪽)

스웨덴에서는 인구 5명 가운데 1명꼴로 기능적 저하에 따라 스스로 일상생활을 유지하기에 어려움을 겪는 것으로 본다. 이들을 ‘기능적 손상을 입은 사람’ 혹은 ‘기능이 저하된 사람’이라고 칭하며 1994년 이래 ‘장애인’이라는 개념은 사용하지 않는다.(157쪽)

장애를 입은 사람에 대한 지원은 <사회서비스법>, <보건의료법>, <교육법> 등에서 규정하고 있으며, 전문적 서비스가 필요한 중증 장애인에 대해서는, 예를 들면 지능 장애인을 위한 <장애인서비스법> 등을 도입해 보완하고 있다.
특정인에 대한 보호 관리라는 선별적 돌봄 정책에서 보호와 도움이 필요한 모든 시민을 위한 보편적 돌봄 정책으로 전화했으며, 이는 장애인에 대한 사회적 인식과 이해를 전면적으로 바꾸었다.(159쪽)

1962년의 <교육법> 개정으로 모든 코뮨은 장애를 가진 아동들의 의무교육 과정을 일반 학교에서 이수하게 했다. 이는 보편주의 원칙을 제도화했을 뿐 아니라 현실화한 것이다.(160쪽)

스웨덴에서 공교육 개념은 국가가 재정을 부담하는 것을 기본으로 고등학교 과정까지의 교육 자료와 급식 및 그 밖의 모든 부수적인 비용에 대해서 학부모가 일체의 부담을 지지 않음을 뜻한다.(210쪽)

출판사 서평

복지국가 스웨덴은 어떻게 만들어졌나
스웨덴 복지 정책에는 어떤 가치가 담겨 있으며,
정책의 구체적인 내용은 무엇인가

20여 년간 정책 실무자이자 복지 정책 수혜자가 되어
스웨덴을 경험한 저자에게서 그 답을 듣는다.

스웨덴의 ‘복지국가’는 국민 삶의 구석구석에 보편주의와 평등주의 정신을 구현하고자 꾸준히 노력한 결과라고 할 수 있다. 동등한 자유와 권리를 모두에게 보편적으로 부여해야 한다는 신념이 공유되지 않았더라면 “모든 아이는 모두의 아이”라는 아동 복지의 비전도 발전하지 못했을 것이며, “모든 것은 장애인의 관점으로”라는 장애인 복지의 지향도 실천되기 어려웠을 것이다. 그런 문구들이 단순히 정책을 홍보하기 위한 것이 아니라 그 사회의 문화이자 규범이라는 사실을 주목하지 않은 채 복지국가 스웨덴을 이해하는 것은 ‘절반의 인식’에 불과하다. 이 책에서는 스웨덴 복지국가의 제도와 정책, 전달 체계 전반의 과거와 현재, 그리고 그 미래에 관해 말해 보고자 한다.
저자 서문 중에서

‘국민의 집’ 이념은 무엇보다 분배의 형평성이 실현되는 경제정책과 노동시장 정책, 평등과 연대 및 사회 통합에 기초한 사회복지 정책, 정책을 결정하고 집행하는 과정에서의 민주주의를 강조했다. 계급투쟁이나 사유재산 폐지가 아니라 인본주의를 기반으로 한 ‘국민의 집’을 함께 건설하자는 연대성 강조는 비사회주의정당이나 농민, 중산계층들과의 정치적 대화와 협조를 가능하게 했다. ‘국민의 집’은 빈곤층과 노동계급만을 위한 복지 정책이 아니라 전 국민을 아우르는 포괄적이며 보편주의적인 복지 제도를 마련해 스웨덴 특유의 복지국가 모델을 이루었다.
본문 중에서

1. ‘2억 6천만 원’이 말하는 한국 사회의 모습

최근 통계로 2억 6천만 원은 자식 한 명을 대학까지 졸업시키는 데 필요한 돈이다. 고용이 불안정하고 살아가면서 직면하는 위험 요소에 별다른 완충 장치를 갖지 못한 대부분의 사람들에게 이 숫자의 무게는 ‘출산 파업’을 뒷받침하는 이유가 된다. 척박한 삶의 현실이 사회 구성원의 재생산마저 위협하고 있는 현실은, 개인의 임금만으로 온전하게 삶을 꾸리고 자식을 낳아 가정을 일구는, 과거에는 매우 당연하게 여겨졌던 일상마저 이루기 어려운 꿈으로 만들어 버린다.
‘고용 없는 성장’ 기조가 여전하기에 일자리는 위태롭다. 물가 상승을 따라잡아 생계를 여유 있게 꾸릴 만큼의 임금 인상을 기대하기도 어렵다. 국민건강보험에 한계를 느낀 이들이 사보험을 선택하면서 가계 부담도 늘었다. 교육에서의 무상 제공은 중앙 정부 및 광역 지방단체의 지원이 이루어지지 않아 온전하게 시행되지 못하고 있다. 극빈층을 대상으로 한 기초생활보장 수급조차 기초‘생활’이 아니라 ‘생존’을 잇게 하는 데 급급하다. 양육과 교육, 의료, 주거 등 대부분의 사람들에게 공통적으로 적용되는 영역에서 ‘한국의 워킹푸어’들이 겪는 고통과, 무너져 가는 중산층의 불안은 쉽게 발견된다.

2. 선별적 복지와 보편적 복지 논쟁이 놓친 이야기들

해가 바뀌어도 복지에 대한 관심은 여전히 높다. 정당이나 연구 집단의 복지 관련 비전 발표 및 논쟁도 이어지고 있다. 복지 예산 증가율(2010년 8.9퍼센트, 2011년 6.2퍼센트)이 점점 줄어드는 상황은, 사람들의 빈곤한 현실과 대비되면서 더욱 쟁점화되었다. “복지 포퓰리즘은 문제의 해결책이 아니다”라는 대통령의 언술, “망국적 무상 쓰나미” 및 ‘복지 포퓰리즘’이 공산주의보다 위험하다는 서울시장과 경기도지사의 발언 등은 한국 현실과 거리가 먼 ‘복지병’을 끌어와, 복지를 삶의 개선을 도모하는 실질적 정책 및 전망이 아닌 이데올로기로 다룬다는 점에서 우려되지만, 적어도 한국 사회에서 ‘복지’가 갖는 의제 설정력이 어느 정도인지를 엿보게 한다.
삶의 질이 하향 평준화되면서 시민들은 비로소 국가에 책임을 묻기 시작했다. 이에 특정 계층에게 선택적(시혜적) 복지를 제공하자는 주장과, 모두가 복지 수혜자가 되는 ‘보편적 복지’를 전면적으로 도입하자는 주장이 제기되고 있다. 그러나 이들의 논쟁에서는 정책에 대한 합의를 도출하고 한번 결정된 정책이 정권 교체와는 독립적으로 지속될 수 있는지에 대한 탐색과, 한국 사회의 정치문화는 그럴 준비가 되어 있는지에 대한 성찰을 찾기 어렵다. 보통 복지 정책을 이야기할 때 스웨덴 사례가 빠지지 않는데, 한국의 스웨덴 사회복지 관련 연구는 조세정책이나 연금 및 보험제도, 노동시장 정책과 다양한 복지 서비스 등 정책과 제도에 주목하는 경향이 많다. 이 책은 복지 정책이 도입되고 확대된 과정과 그 맥락을 개괄하면서, 정책에 담긴 가치와 비전, 이를 구현한 정당 지도자의 리더십과 사회단체의 역할, 정책을 안정적으로 시행하게끔 뒷받침하는 스웨덴의 합의 문화 등을 살핀다. 이는 정책의 실효성과 관련해 ‘선별적 복지 대 보편적 복지’의 구도를 넘어 기본적으로 논의되어야만 할 지점이기도 하다.

스웨덴 복지국가를 건설한 역대 총리들

칼 얄마르 브란팅(Karl Hjalmar Branting, 1920, 1921, 1924년 재임)
스웨덴 사회주의의 ‘아버지’라고 불리는 인물로 스웨덴 사민주의의 정립에 이론적실천적으로 핵심적인 역할을 했다. 1896년 사민당 최초의 하원 의원으로 의회에 진출했으며, 1917년 자유당과 연립 정권을 형성하고 입각했다. 프랑스의 폴 라파르그, 독일의 에두아르트 베른슈타인 등 당대의 노동운동가와 사회주의자들과 교류하고 토론했으며 스웨덴 사민당의 기본 성격을 형성했다. 당의 지도자로 있던 시기(1907~25년)에 사민당은 230석의 하원 의석 가운데 1896년 1석, 1903년 13석, 1908년 34석, 1914년 72석, 1917년 86석, 1921년 110석을 얻는 비약적 증가를 경험했다.

페르 알빈 한손(Per Albin Hansson, 1932~46년 재임)
1920년대 계급 타파와 사회복지 이념을 정치 세력과 결부하는 데 기여했다. 브란팅이 투쟁을 통해 사민당을 일구었다면, 한손은 사회민주주의의 내용을 구성했다. 젊은 시절부터 청년 사회주의자로서 금주운동에 앞장섰고 혼란한 시기에 사민당의 이념으로 ‘계급투쟁 및 공산주의와의 거리’를 분명히 두는 중도 노선을 표방해 사민당의 정체성을 다졌다. ‘국민의 집’을 제창한 그의 유명한 국회 연설이 이를 집약하고 있다

타게 에르란데르(Tage Erlander, 1946~69년 총리 재임)
‘국민의 집’ 건설을 완성한 인물이다. 오늘날의 스웨덴 모습인 ‘중립국가’, ‘복지국가’, ‘협력적 노르딕 국가’를 구축했으며 제2차 세계대전 이후 스웨덴의 발전에 가장 크게 기여한 정치가로 알려져 있다. “국민의 삶의 질 향상은 사회 투자를 촉구한다”라는 ‘강한 사회’(Det starka samhallet)론을 소개했으며 이에 기반해 사회복지 수요에 맞춰 공공 부문이 팽창되었다. 그는 역대 총리 가운데 유머와 말솜씨가 빼어난 것으로 유명하며, 반대파와 타협을 잘한 정치가로도 알려져 있다.

올로프 팔메(Olof Palme, 1969~76, 1982~86년 재임)
스웨덴 정치가 가운데 가장 국제적인 인물이었다. 1972년 12월 국영 라디오 방송에서 미국의 하노이 폭격을 나치의 게르니카 폭격이나 집단 수용소의 학살과 다를 바 없는 대량 학살이라고 비판하기도 했다. 당시 남미와 아프리카에서의 민족해방운동을 지지했고, 칠레의 피노체트 정권과 같은 우익 군사정권에 대해서도 서슴없이 비판했으며, 넬슨 만델라의 투쟁을 적극 옹호했다. 1986년 2월 28일 영화 관람 후 부인 리스벳 팔메와 같이 귀가하는 길에 암살당했다.

3. 복지국가 스웨덴을 낳은 민주주의 정신과 합의 문화

스웨덴의 역사와 정치 및 복지국가의 근간을 확립한 스웨덴 사민당의 리더십과 노동조합운동의 역할(제1부)과, 정권이 바뀌더라도 복지 정책의 근본이념을 유지하는 바탕인 스웨덴의 합의 문화(제3부)를 확인해 두면, 정책의 구체적 모습이 서술된 제2부를 이해하는 데도 도움이 된다.
스웨덴 복지 정책의 핵심 정신이라고 할 만한 ‘국민의 집’ 이념은 브란팅과 한손, 에르란데르, 팔메로 이어지는 60년 남짓 동안 스웨덴 사민당 지도부가 한결같이 공유하고 실천했던 정치철학이다. 1976년 선거를 기화로 사민당의 장기 집권 시대가 끝났고, 사민당과 보수정당이 교차 집권하는 추세는 2010년 총선까지 이어졌다.

“국민의 집”
오늘의 스웨덴은 유감스럽게도 좋은 집이 못된다. 정치적으로는 동등한 권리를 인정하면서도 사회는 계급적 격차가 심화되고 있으며 국가 경제는 소수 특권층에 의해 좌우된다. 분에 넘치게 호화로운 생활을 즐기는 부류가 있는가 하면, 집집마다 찾아다니며 빵 한쪽을 구걸하며 끼니를 해결하고, 고통에 시달리며, 실직 상태를 걱정하는 이들도 있다. 지금의 스웨덴 사회는 사회 구성원 간의 진정한 ‘평등’을 요구받고 있다. 이런 사회적 격차를 해소하고 좋은 ‘국민의 집’을 건설하기 위해, 사회적 돌봄 정책과 경제적 균등 정책이 요구된다. 민주주의는 모든 사회경제적 측면에서도 이루어져야 한다.
－ 페르 알빈 한손 총리의 1928년 국회 연설 중에서
하지만 스웨덴 복지국가는 보수정당의 집권 시기에도 외형적으로는 시장 원리의 도입, 민영화 등의 변화를 거쳤을지언정 보편주의적 원리만큼은 훼손하지 않았다. 스웨덴 복지국가는 이미 스웨덴 국가와 사회의 기본 작동 원리로 정착했으며 스웨덴 사민당의 성쇠와 무관한 사안이 되었던 것이다. 스웨덴에서 복지국가가 성립된 이후에 보수정당이 집권할 수 있었던 것조차 이들이 집권 이후에도 스웨덴 모델을 유지발전시키겠다는 공약에 기반을 두었기 때문이다.
사회 전체의 합의에 도달한 데는, 소외되는 집단이나 계층

작가정보

저자(글) 신필균

저자 신필균은 이화여자대학교 문리대를 졸업했고 스웨덴 정부 장학생으로 스톡홀름 대학교에서 사회학 석사를 마쳤다. 스웨덴 사회보험청 책임연구원, 스톡홀름 광역시 정보 센터 컨설턴트, 스톡홀름 광역시의회 전문위원 등을 역임했다. 한국에 돌아와서는 한국 크리스챤 아카데미 사회교육원 원장, 지구를 위한 세계운동(GAP) 한국본부장, 대통령비서실 민정수석실 비서관, 정책기획수석실 비서관, (노동부)한국장애인고용촉진공단 이사장, 사회복지공동모금회 사무총장을 지냈다. 현재는 여성 정치포럼 운영위원, 복지국가 건설을 위한 시민정치 포럼 공동대표, 녹색교통운동 이사장을 맡고 있다. 주요 저서로 스웨덴 사회복지의 유형과 발전상(공저, 1999), 에코가족(공저, 1997), 역서로 뺀드비치 할머니와 슈퍼 뽀뽀(2009) 등이 있다.