부동산 공화국 경제사

전강수 지음

여문책 2020년 03월 12일 출간 종이책 : 2019년 01월 21일 출간

작품소개

책소개

평등지권 사회에서 불로소득 지향 사회로 전락한
대한민국의 자화상

대한민국은 해방 후 농지개혁으로 일단 평등지권平等地權(모든 사회 구성원이 토지에 대해 갖는 평등한 권리) 사회를 실현했지만, 그 상태를 유지하는 데 필요한 제도적 장치를 갖추지는 못했다. 공업화와 도시화가 급속하게 진행되면서 토지문제의 중심은 농지에서 도시토지로 이동했는데, 문제는 1960년대 후반부터 이와 관련한 대비책이 마련되지 않은 상태에서 무분별한 부동산 개발이 이루어졌다는 사실이다.

무분별한 부동산 개발의 주범은 박정희 전 대통령이었다. 강남개발이 그 출발점이었는데, 이는 사실 국토개발의 청사진을 구현한다는 식의 거창한 목적이 아니라 경부고속도로 용지 확보와 정치자금 마련이라는, 알고 보면 다소 엉뚱한 목적을 위해 추진한 것이었다. 그렇게 시작된 강남개발은 한강 연안 공유수면 매립사업과 함께 강남지역을 아파트 밀집 지역으로 만들면서 지가 폭등을 불러왔다. 이때부터 본격적으로 시작된 부동산 투기는 그 후에도 약 10년을 주기로 계속 일어났고, 부동산은 한국 정부와 국민들에게 최대 화두로 부상했다. 박정희의 강남개발 이후 한국 사회는 땀 흘려 일하는 사람이 잘사는 사회가 아니라 불로소득을 좇아 민첩하게 움직이는 사람이 잘사는 사회가 되고 말았다. 정치인 건설업자 유력자 재벌기업은 물론이고 중소기업 중산층 서민층에 이르기까지 모든 국민이 부동산으로 ‘대박’을 노리는 사회, 그것이 바로 오늘날 한국 사회의 자화상이다. 부동산공화국이라는 말 외에 이를 무엇으로 표현할 수 있을까

목차

프롤로그

1부 해방과 함께 평등지권 사회가 도래하다
들어가는 말 | 평등지권이 중요한 이유
1장 나라의 땅 vs 지주의 땅
2장 농지개혁으로 도래한 평등지권 사회
+ 추미애의 연설, 조봉암과 노무현이 보였다

2부 대한민국, ‘부동산공화국’으로 추락하다
3장 박정희가 열어젖힌 부동산공화국의 문
4장 자꾸 부는 투기 광풍, 어설픈 정부 정책
5장 슬픈 종부세
6장 부동산공화국의 실상
+ 서민경제를 강타한 이명박 정부의 부동산 정책

3부 땅이 아닌 땀이 대우받는 세상을 향하여
7장 소득주도성장인가, 불로소득주도성장인가
8장 부동산공화국 해체를 위한 제언
+ 기본소득 연계형 국토보유세의 탄생

보론 | 한국 토지정의운동사 헨리 조지 사상, 한국에서 만개하다

에필로그

미주 | 용어해설 | 참고문헌

책 속으로

발전국가론 지지자들과 뉴라이트 학자들은 한국이 역사상 유례없는 고도성장을 이룩한 원인을 박정희의 리더십에서 찾는다. 이들은 모름지기 중대한 경제적 변화는 아래로부터의 동력 없이는 불가능하다는 간단한 원리를 간과하고 있다. 게다가 발전국가론 지지자들과 뉴라이트 학자들은 5 16쿠데타 이전에는 엽관주의가 만연해 능력을 중시하는 전문 관료제가 자리를 잡지 못한 반면, 박정희가 집권해서 비로소 엽관주의를 퇴치하고 능력주의에 입각한 전문 관료제를 확립했다고 믿는 경향이 있다. 하지만 그것은 사실이 아니다. 시험으로 관료를 임용하는 능력주의 관료제는 이미 이승만 정권 때 농지개혁으로 평등지권 사회가 실현되고 교육이 발달하면서 뿌리를 내리기 시작했다. 국가가 강력한 이익집단으로부터 자율성을 확보하고 성장에 유리한 정책을 펼칠 수 있는 기반을 갖춘 것도 그때부터다. 그러니 한국의 성장 경험을 배우려는 개발도상국들에는 박정희를 가르칠 것이 아니라 농지개혁의 경험을 나누는 것이 더 중요하다. (50~51쪽)

노무현 정부의 부동산 정책에 대해서는 실패로 보는 견해가 많지만, 사실은 정반대다. 노무현 정부의 부동산 정책이 실패했다고 보는 사람들이 내세우는 이유는 오로지 집값을 못 잡았다는 것 하나인데, 당시 유례없는 유동성 확대로 전 세계 국가들에서 부동산값이 폭등했고 한국은 상대적으로 가격 상승 폭이 낮았다는 것을 고려하지 않은 비판이다([그림 5] 참조). 게다가 정책의 내용은 대한민국 어느 정부도 감히 시도하지 못한 뛰어난 것들이어서 노무현 정부의 부동산 정책을 실패로 규정한다는 것은 어불성설이다. 노무현 정부는 보유세 강화 정책을 본격적으로 추진한 것을 비롯해서 불황에도 부동산 경기부양책을 쓰지 않은 것, 부동산 과다보유자에 대해 양도소득세를 중과한 것, 실거래가 제도를 도입해서 부동산 거래의 투명성을 획기적으로 높인 것, 서민용 장기 공공임대주택 공급을 확대한 것, 토지 소유 분포 통계를 사상 최초로 공개한 것 등 기념비적인 정책을 펼쳤다. 그럼에도 노무현 정부의 부동산 정책은 기득권층의 집요한 공격 앞에 무릎을 꿇고 말았으니 역사의 비극이라 하지 않을 수 없다. (143~144쪽)

자영업자가 아우성이고 청년 실업률이 10퍼센트를 넘을 정도로 심각한데 확장적 재정정책을 펼치지 않은 것도 큰 실책이다. 문재인 정부의 소득주도성장 정책이 옳은 방향임에도 효과를 거둘 수 없었던 것은 과감한 복지정책과 거시경제정책을 펼치지 않은 탓도 크다. (187쪽)

문재인 정부에 책임을 돌린 야당과 보수 언론의 주장은 문재인 정부의 정책 혼선과 이전 정부 때보다 훨씬 빠른 부동산값 상승세를 지적했다는 점에서 일견 타당하다. 하지만 이명박 박근혜 정권이 9년 동안이나 노골적인 부동산 경기부양을 시도했다는 명백한 사실과, 박근혜 정권 때의 재건축 규제 완화와 금융 규제 완화가 강남지역 부동산 광풍의 시발점이었다는 사실을 애써 무시했다는 점에서 문제가 크다. 재건축 규제 완화는 투기 광풍의 원인으로 작용했던 정책임에도 그것을 해법으로 제시했다는 점에서 논리적 결함도 심각하다. (201쪽)

출판사 서평

◆ 부동산 문제를 중심으로 살펴본 대한민국 경제사

2018년 한국 사회를 뒤흔든 최대의 유행어는 바로 ‘똘똘한 한 채’였다. 엄청난 기세로 불어닥친 투기 광풍에 전국이 들썩였고 하늘 높은 줄 모르고 치솟는 서울, 특히 강남의 아파트값에 대한 기사가 연일 보도되면서 평범한 시민들을 상대적 박탈감과 불안으로 몰아넣었다. 화들짝 놀란 정부가 부랴부랴 9 13대책을 내놓으면서 투기 바람은 어느 정도 잦아들었지만 근본적 대책이라기보다 땜질식 단기처방에 가까워 언제 또 화약고가 터질지 알 수 없는 상황이다.
1960년 무렵 전 세계에서 토지분배가 가장 평등한 나라였던 한국이 어쩌다 너도나도 불로소득에 목을 매는 사회로 전락했을까 한국의 대표적인 조지스트 학자이자 부동산 전문가로서 실천적 지식인의 역할을 꾸준히 수행해온 전강수 교수가 이 물음에 명확한 답을 내놓았다.
전 교수에 따르면, 1970년대 이후 한국이 부동산공화국으로 전락한 데는 농지개혁의 한계, 다시 말해 도시토지와 임야를 개혁 대상에서 제외했고 토지 소유 불평등의 재현을 방지할 제도적 장치를 충분히 갖추지 못했다는 한계에다 박정희 정권이 밀어붙인 무분별한 강남개발이 중요한 요인으로 작용했다는 것이다. “한국에서 평등지권 사회가 성립하고 후퇴한 과정은 매우 중요한 의미를 갖는다. 유례없는 고도성장, 부동산 투기, 기득권세력 형성, 불평등과 양극화, 경제위기 등이 모두 그것과 관련이 있기 때문이다.”
19세기 말까지 미국에서 『성경』 다음으로 많이 팔린 세계적 명저 『진보와 빈곤』의 저자 헨리 조지의 사상에 큰 영향을 받은 학자답게 전강수 교수는 기득권세력 투기세력, 뉴라이트 사학자들의 논리에 맞서 27년간 꾸준히 토지정의를 설파해왔다. 이번 신간 『부동산공화국 경제사』는 한국 사회의 고질적인 부동산 문제와 그 해법의 완결판이라 할 수 있다. 다양한 시각자료와 친절한 용어해설을 넣어 내용의 이해를 돕는 한편, 쉽고 명징한 문체와 논리로 그동안 일반에 잘못 알려져 온 부동산 문제 관련 신화를 해체하고 진실을 알리는 데 역점을 두었다. 또한 노도와 같은 ‘촛불민심’을 등에 업고 출발한 문재인 정부가 반드시 성공하기 위해 취해야 할 구체적인 정책 제안까지 담았다. 지지부진한 개혁에 점차 민심이반이 일어나고 있는 이때가 마지막 기회일지 모른다는 간절한 마음으로 저자가 내놓은 해답에 일반인은 물론 정책 관계자들도 귀를 기울여 사회개혁의 근본인 부동산 문제를 획기적으로 해결해주기를 기대한다.

◆ 부동산 문제를 둘러싼 거짓 신화와 진실

전강수 교수는 그동안 우리 사회에 깊이 뿌리내린 부동산 문제와 관련한 거짓 신화를 먼저 다음과 같이 일목요연하게 지적한다.

〈신화 1〉 해방 이후의 농지개혁은 불철저해서 개혁이라 부르기 어렵다.
〈신화 2〉 농지개혁은 이승만의 작품이다.
〈신화 3〉 한국 경제의 고도성장은 박정희의 리더십 덕분이다.
〈신화 4〉 박정희의 강남개발은 우국충정에서 비롯됐다.
〈신화 5〉 노무현 정부의 부동산 정책은 실패했다.
〈신화 6〉 문재인 정부는 부동산 문제를 근본적으로 해결하기 위해 노력해왔다.
〈신화 7〉 문재인 정부의 부동산 정책은 참여정부의 재판再版이다.
〈신화 8〉 토지공개념은 반헌법적 또는 사회주의다.
〈신화 9〉 보유세 강화는 조세저항이 강해서 시행이 불가능하다.

이어서 본문과 에필로그를 통해 위의 신화들이 어떤 면에서 거짓인지를 구체적인 근거를 토대로 조목조목 밝힌다.

〈진실 1〉 농지개혁은 개혁 후 자작농 비율이 일본보다 높을 정도로 성공적이었다. 지주제를 해체해 경제성장의 장애물을 제거했다는 점에서도 의의가 크다.
〈진실 2〉 이승만이 농지개혁을 추진한 목적은 완전히 정략적인 것이었다. 그는 한때 농지개혁 시행 중지를 지시하기도 했다. 농지개혁의 주인공은 조봉암 초대 농림부 장관과 농림부 관료들, 그리고 소장파 국회의원들이었다.
〈진실 3〉 한국은 공평한 고도성장을 이룬 것으로 유명한데, 그 동력은 농지개혁이 달성한 평등성에서 나왔다.
〈진실 4〉 박정희는 경부고속도로 용지 확보와 정치자금 조달을 위해 강남개발을 밀어붙였다.
〈진실 5〉 노무현 정부의 부동산 정책은 한국 부동산 정책의 수준을 한 단계 끌어올린 기념비적 업적이었다.
〈진실 6〉 이상하게도 문재인 정부는 근본 부동산 정책인 보유세 강화를 극구 회피하고 단기 시장조절과 주거복지에 치중해왔다.
〈진실 7〉 노무현 정부는 부동산 불패신화와 정면대결을 펼친 반면, 문재인 정부는 단순한 관리에 그치고 있어서, 두 정부 사이에 큰 유사성은 없다.
〈진실 8〉 현행 헌법은 토지공개념 조항을 갖고 있다. 그러므로 토지공개념 정책은 친헌법적이다. 또 토지공개념은 불로소득 차단 환수 효과를 발휘해 노酉쪄求만큼 대가가 주어지는 사회를 실현한다. 이는 사회주의가 아니라 진정한 자본주의다.
〈진실 9〉 보유세 강화에는 조세저항이 뒤따르지만, 기본소득과 결합하거나 국가재건 프로젝트 시행을 표방하면 얼마든지 극복할 수 있다.

◆ 농지개혁은 어떻게 가능했을까

한국 사회가 한때 ‘공평한 농지개혁’을 이룬 적이 있다는 사실에 여전히 고개를 갸우뚱하는 사람들이 있다. 또한 이승만 정부 당시 초대 농림부 장관을 지낸 조봉암의 공산주의 활동 전력을 문제 삼고 조봉암의 업적을 이승만의 작품으로 둔갑시키는 세력도 있다. 하지만 이는 엄연한 역사적 사실을 왜곡하는 어불성설일 뿐이다. 우리 사회에서 평등지권을 실현한 일대 사건이었던 농지개혁은 어떻게 가능했던 것일까.
일제 강점기 당시 극심한 수탈에 시달리다 해방을 맞이한 조선 농민들은 무엇보다 지주의 압박과 수탈에서 벗어나 마음 놓고 생산하고 수확물을 자유롭게 처분하며 식량 걱정 없이 살아갈 수 있는 날이 왔다고 생각했다. 그런 사회 분위기 속에서 해방 직후 농지개혁의 문제는 좌우를 막론하고 어떤 정치세력도 외면하기 어려운 중대한 사회경제적 이슈로 부상할 수밖에 없었다. 그동안 한국의 농지개혁에 관한 많은 연구가 축적되어왔는데, 전강수 교수는 그 성과들을 종합해 다음의 요인들이 결합해서 한꺼번에 작용한 결과라고 말한다.
첫째, 미국의 역할이다. 미국은 남한을 반공의 보루로 삼고자 했고, 그래서 공산주의 세력의 확산을 막기 위해 전력을 기울였다. 농지개혁은 이런 미국 한반도 정책의 일환이었다. 실제로 미국은 미군정기에 귀속농지를 일반에 팔아 농지개혁의 흐름을 되돌릴 수 없게 만들었으며, 한국 정부가 들어선 이후에도 각종 채널을 통해 농지개혁을 강력히 요구했다.
둘째, 이승만의 정치 전략이다. 이승만은 기본적으로 미국의 입장에 순응했고, 지주세력을 약화하면서 농민들의 지지를 받기 원했다. 극우 보수주의자였던 이승만이 농지개혁 같은 급진적 개혁조치에 적극적이었던 것은 그 때문이다.
셋째, 농민층의 강력한 요구다. 일제 강점기에 지주들에게 고율의 소작료를 수탈당했던 농민들은 해방 후 식민지 지주제의 철폐와 농지개혁의 시행을 강력하게 요구했다. 이들의 요구를 무시하고서는 건국과정이 순조로울 수 없었다.
넷째, 북한 토지개혁의 영향이다. 북한은 1946년 3월 한 달 만에 무상몰수 무상분배를 골자로 하는 토지개혁을 단행했다. 남한 정부가 농지개혁을 실시하지 않는다면 남한 농민들의 마음이 북한과 공산주의 쪽으로 쏠릴 위험성이 있었다.
이런 배경 아래 마침내 한국은 오랜 세월 이어져온 ‘대지주의 나라’를 ‘소농의 나라’로 변모시키는 엄청난 개혁을 이루어낼 수 있었고, 이는 시대적 상황이 만든 일종의 기적이었다. 나아가 저자는 전 세계가 알아주는 한국인 특유의 높은 교육열에 농지개혁이 큰 몫을 한 것으로 본다고 덧붙인다. 농지개혁으로 기본적인 평등이 실현된 상태에서 다수의 민중은 더 나은 미래를 위해 교육에 사활을 걸게 되었고, 이후 사회에 부패가 만연해 점점 더 불평등하고 불공정한 상태로 악화될수록 더욱 교육에 기댈 수밖에 없는 상황이 되지 않았을까. 저자의 말대로 이는 “실증 연구가 필요한 흥미로운 주제”다.

◆ 평등지권은 사회주의적 개혁이 아니다

제2차 세계대전 후 농지개혁으로 평등지권 사회를 실현한 세 나라가 있다. 바로 대만 한국 일본이다. 이들 세 나라는 유상몰수 유상분배 방식의 농지개혁을 단행해 공통적으로 높은 장기 경제성장률을 달성했다. 이와는 대조적으로 토지독점이 심각했는데도 이를 개혁하는 데 실패한 중남미 여러 나라, 즉 페루 베네수엘라 콜롬비아 파라과이 과테말라 등의 장기 경제성장률은 극히 낮다(20쪽 [그림 1] 참조). 이렇듯 각국의 토지분배 상태와 그 후의 장기 경제성장률 사이에는 뚜렷한 상관관계가 존재한다.
땅은 본디 거저 주어진 ‘천부자원’이기에 한 사회의 모든 구성원이 땅에 대해 평등한 권리를 갖는다는 ‘평등지권’을 거론하면 사회주의적 토지개혁부터 떠올리는 사람들이 있다. 그러나 평등지권은 시장경제와 토지의 배타적 이용을 인정하는 반면, 사회주의적 토지개혁은 양자를 모두 부정하고 궁극적으로 토지의 국공유화와 집단적 이용을 지향하기 때문에 이 둘의 성격은 전혀 다르다. 실제로 제2차 세계대전 후 동유럽 여러 나라에서는 인민민주주의 혁명의 일환으로 평등지권의 한 방법인 토지의 무상몰수와 무상분배를 내용으로 하는 토지개혁을 실시했지만, 그 후 농업 집단화 정책을 추진해 평등지권의 이상에 전혀 부합하지 않는 사회주의적 토지공유제를 성립시키고 말았다는 사실이 이를 증명한다.
작년 한 해 우리 사회를 뜨겁게 달구었던 부동산 투기 광풍으로 ‘토지공개념’에 대한 사회적 관심

작가정보

저자(글) 전강수

전강수는 경제학자다. 하지만 시장만능주의를 신봉하며 낙수효과를 외치는 여느 경제학자와는 결이 다르다. 그렇다고 시장을 부정하고 정부의 무조건적 개입만을 주장하는 쪽도 아니다. 시장을 시장답게, 자본주의를 자본주의답게 만들어 땀 흘려 일하는 노동자·농민과 열심히 사업하는 기업가·자영업자가 노력에 상응하는 보상을 받도록 하는 것이 정의롭고 효율적이라 믿는 사람이다. 시장을 시장답게, 자본주의를 자본주의답게 만들려면 무엇보다도 먼저 토지제도를 정의롭게 만들 필요가 있다는 것이 그의 소신이다. 또한 현재 한국 경제가 심각한 불평등과 불안정, 저성장에 시달리는 근본 원인은 토지와 부동산을 잘못 다뤄왔다는 데 있다는 것이 그의 진단이다. 시장친화적 토지공개념이라 불리는 이 경제사상은 『진보와 빈곤』을 써서 19세기 말 세계를 뒤흔들었던 미국의 경제학자 헨리 조지에게서 비롯됐다. 한국 경제사를 연구하던 그에게 헨리 조지를 소개한 사람은 강원도 첩첩산골에 수도공동체 예수원을 설립한 고 대천덕 신부였다. 대 신부에게서 헨리 조지를 소개받은 후 지금까지 27년 동안 그는 헨리 조지 경제이론과 한국 부동산 문제를 연구하고 토지정의를 전파하기 위해 노력해왔다. 경실련 토지주택위원장, 토지정의시민연대 정책위원장, 토지+자유연구소 소장을 역임했으며, 현재 대구가톨릭대학교 경제통상학부 교수로 재직 중이다.
지금까지 『토지의 경제학』, 『부동산 투기의 종말』, 『부동산 신화는 없다』(공저), 『헨리 조지와 지대개혁』(공저), 『헨리 조지 100년 만에 다시 보다』(공저) 등을 썼고, 『희년의 경제학』, 『사회문제의 경제학』, 『부동산권력』(공역) 등을 우리말로 옮겼다.