공약파기

윤형중 지음

알마 2017년 06월 12일 출간 종이책 : 2017년 03월 13일 출간

작품소개

책소개

공약파기의 사례들을 집요하게 추적한 책!

선거철이 다가오면 평범한 일상을 살던 국민들은 갑자기 이 나라의 주인으로 호명된다. 정치인들은 시민들의 대리인을 자처하며 솔깃한 공약들을 쏟아낸다. 그러나 선거가 끝나면 그뿐. 이제 공약의 운명은 정해져 있다. 그들이 쏟아냈던 공약들은 대개 수정되고 폐기되며 심지어는 아예 거론조차 되지 않는다. 도대체 무엇을 위한 선거인가? 무엇을 위한 공약인가?

공약의 준수와 검증은 사실 대의민주주의가 정상적으로 작동하기 위한 필수 조건이다. 선거에서 후보자들이 내거는 공약이 그저 그때의 말뿐에 불과하다면, 국민들이 행사하는 민주적 권력이란 단지 잠시의 이벤트에 지나지 않을 것이기 때문이다. 『공약파기』는 우리의 민주주의가 1987년의 경이로운 직선제 쟁취 이후 놓치고 있는 ‘공약’에 주목하는 책이다.

저자 윤형중은 이 책을 통해 지난 두 보수정권이 약속한 수많은 공약들이 얼마나 허망하게 파기되었는지를 상세하고 집요하게 추적한다. 공약처럼 위장한 ‘반값등록금’ 주장에서부터, 오락가락하며 신뢰 상실을 자초한 ‘무상보육’ 공약, 후퇴에 후퇴를 거듭한 ‘기초노령연금’ 공약 등 어쩌면 우스꽝스럽기마저 한 공약파기의 사례를 풍부하게 보여주며 이를 통해 진정한 의미의 민주주의, 일상의 민주주의가 실은 공약이라는 간단한 장치로부터 비롯된다는 기본 상식을 조용히 환기한다.

목차

1장 현실정치에서 공약의 위상
안철수와 김무성의 공통점
기초선거 정당공천제, 정치의 쟁점이 되다
안철수가 한국 정치에서 얻은 교훈
“오픈프라이머리에 정치 생명을 걸겠다”
누구도 자신의 말에 책임을 지지 않다
“그런 공약을 한 적 없습니다”
전혀 과학적이지 않았던 과학비즈니스벨트 공약
반값등록금과 양두구육
대학등록금은 대체 왜 이렇게 비싼 걸까?
2011년 여름의 집회가 남긴 것

2장 공약파기의 예고편
당선 첫날에 등장한 공약수정론
국민연금 가입자가 처음으로 감소한 이유
조삼모사 혹은 교묘한 말속임
‘전액’이라 쓰고 ‘일부’라고 읽다

3장 실패한 공약에 대한 집착
허황한 숫자놀음, 747공약
누구를 위한 기업 감세였을까
화물차 60대 늘어나니 대운하 뚫자고?
‘세금 루팡’이 되어버린 하천골재
“제정신을 가진 사람이 대운하에 투자할까”
구체적인 숫자로 공약하라

4장 배신의 정치, 정치의 배신
2012년의 시대정신, 단연 ‘경제민주화’
경제민주화와 정치인 김종인
탄핵정국이 열리던 날 대통령은 왜
대통령이 자찬한 경제민주화 성과의 실체
처참한 공약이행 수준
경제민주화 공약의 근본적인 한계

5장 방치된 불평등
“아무것도 안 하진 않았다”
생색내기용 비정규직 정책들
비정규직 기간을 오히려 더 늘린다고?
사회보험 사각지대에 놓인 비정규직
‘저녁이 있는 삶’을 위하여
노조 탄압과 아픈 노동자의 나라

6장 공약 뒤로, 역주행
일단 목표는 제대로 잡았지만
박근혜의 연설에서 사라진 ‘비정규직’
보험료를 안 내고도 보험금을 받는다?
6대 노동 공약의 이행률 0%
정리해고에만 엮이면 불법이 되는 까닭
장그래가 사과한 이유
약탈적 대출과 같은 박근혜표 노동개혁
누가 정규직을 비정규직의 적이라 하는가

7장 저당 잡힌 보금자리
강남 불패의 신화가 말해주는 것
부동산 공약에 따라 민심이 갈린다
“집값이 더이상 오를 것 같지 않다”
이명박 정부의 ‘반시장적’ 부동산 정책
주택 2,000가구가 부동산 시장을 교란하다
보금자리주택 공약은 지켜졌는가
그린벨트 해제지역에 지은 아파트?
공공주택, ‘임대’ 위주에서 ‘분양’ 위주로
부동산 공약의 총체적 실패
전세 대란의 근본 원인
부동산 침체기에 늘어난 가계부채

8장 아마추어 주택 공약
하우스푸어와 렌트푸어의 시대
대표 주택 공약의 초라한 실적
행복주택 목표치의 불과 0.02%를 달성하다
처참하게 실패한 책상머리 정책
진부하고 부실한 렌트푸어 대책
비상! 전셋값 상승
끝을 모르고 폭주하는 가계부채
아마추어 정부의 어설픈 정책 운용

9장 사라진 울음소리
인구가 절반 이하로 줄어든다
누구도 출산을 강요할 수는 없다
예기치 못하게 시행된 무상보육
무상보육의 세 가지 거짓말
육아휴직이 답이다
누리과정 보육대란의 전말
전업주부를 차별하는 무신경한 정책
함께 만드는 지속가능한 사회

10장 악마는 숫자에 있다
전무후무한 공약의 전무후무한 결말
“공약이 거짓말이라는 것을 누가 모르냐”
MB의 ‘숫자 공약’을 검증한다

11장 제4차 산업혁명기에 나온 새마을 지도자
실리콘밸리를 모르는 불도저 대통령
잡스도 두 손 든 ‘외국산 휴대폰의 무덤’
표준 경쟁에서 밀린 와이브로
당장의 수익 논리로 미래의 기회를 놓치다
혁신은 산업 생태계로부터
인터넷 갈라파고스에 갇힌 한국
시대착오적인 경제정책

12장 청년과 노인을 위한 나라는 없다
“글쎄, 돈 내고 지하철을 타라잖아”
노인의 편도, 청년의 편도 아닌
청년 해외파견 프로젝트의 실상
“청년 여러분, 눈높이를 낮추세요”
허울 좋은 말뿐이었던 노인 공약
가장 먼저 어르신 공약을 파기하다
절망 청년과 빈곤 노인이 함께 걷는 길

책 속으로

그렇지만 두 사람이 조롱거리가 된 이유를 따져보면 억울한 측면이 꽤 있다. 그들이 추진하고자 한 것은 다름 아닌 박근혜 대통령의 공약이고, 두 사람이 좌절한 이유도 박 대통령의 고집 때문이었다. 김무성과 안철수, 두 정치인은 자신들의 정치적 승부수가 허망하게 실패하는 것을 지켜볼 수밖에 없었지만, 그 과정에서 박근혜 대통령은 거의 아무런 정치적 타격을 받지 않았다. 오히려 대통령은 이득을 얻었다._18쪽

집권 여당의 대표는 대통령 공약을 이행하는 데 “정치생명을 걸겠다”며 비장한 각오를 밝혔다. 그리고 그걸 가로막은 대통령도 이전엔 “국민과의 약속을 지키는 데에 정치생명을 걸겠다”고 했다. 이 아이러니한 상황에서 그 누구도 자신의 말에 책임을 진 사람은 없다. 한국 정치에서 공약이 조금이나마 중요했다면, 대통령과 여당 대표가 자신의 발언에 책임을 지는 품격을 갖췄다면, 혹은 이런 수준의 정치인들을 용납하지 않는 문화가 한국에 있었다면, 이 나라의 정치가 애당초 이런 수준은 아니었을 것이다._31쪽

이 대통령은 선거운동 기간에 충청 지역을 다니며 “지도자는 말보다 실천이 중요하다”고 강조하곤 했다. 후일의 상황을 염두에 둔 말은 아니었겠지만, 그 말대로 이 대통령은 세종시와 국제과학비즈니스벨트 공약에 대해 둘 다 말로는 뒤집었지만 실천으로는 지킨 셈이 되었다. 하지만 그 과정에서 공약의 위상은 참 초라해졌다. 이 대통령이 ‘어쩔 수 없이’ 두 공약을 지키게 만든 박근혜 대통령은 세종시 수정안에 반대하면서 ‘충청권 민심’과 ‘약속을 지키는 정치인 이미지’를 동시에 얻었고, 이는 차기 대통령이 되는 가장 중요한 정치적 기반이었다. 그렇게 집권한 박근혜 정부는 역대 정권 가운데 가장 많은 공약파기 논란을 일으켰다. 이런 기만적인 역사가 반복되는 것은 근본적으로 공약이 선거에서 표를 얻기 위한 수단으로서만 의미가 있었기 때문이다._38~39쪽

정부가 정책을 만들고 집행하는 과정이 합리적인 토론이 아닌, 교묘한 말속임과 왜곡된 정책 홍보로 점철되는 원인 중의 하나로 다시 언론의 문제를 지적하지 않을 수 없다. 기초연금 논란에서도 언론은 당시 진영 보건복지부 장관과 박근혜 대통령의 갈등에만 골몰했다. 당시 언론의 관심사는 정책에 대한 세밀한 검증이 아니라, 정책의 표피와 거기서 파생된 권력관계였다._61쪽

남한에서 가장 큰 두 개의 강을 연결하기 위해 이 대통령은 한강 상류인 충주와 낙동강 상류인 문경의 물길을 이으려 했다. 좋게 말하면 창의적이고, 나쁘게 보면 엽기적인 발상이 아닐 수 없다. 이 정도 창의적인 발상을 가진 지도자가 만일 통일 한국의 대통령이었다면 백두산에 터널을 뚫어 압록강과 두만강을 연결해 동해와 서해를 잇는 운하를 만들지 않았을까. 우스개로 한 소리지만, 이 대통령에겐 과도한 공상이 아닐 수 있다._80쪽

물론 정책의 효과를 정확히 예측하는 일은 어렵다. 하지만 허황된 공약을 내세워 매년 수백억 원의 세금을 낭비하게 한 사람은 일정 부분 책임을 져야 한다. 만일 그 수백억 원의 재원을 요긴한 곳에 사용한다면 수많은 사람들의 삶을 바꿀 수 있다. 제대로 된 정부라면 골재판매액 8조 원을 주장했던 정책 입안자들에게 구상권을 청구해 그 책임을 물어야 한다_84쪽

사실 진정한 정치인이라면 관심을 가져야 할 숫자가 너무나 많다. 특히 한국 사회가 뼈아프게 여겨야 할 경제·사회 지표들은 부지기수다. 한국은 34개 OECD 회원국 가운데 유독 앞에서 혹은 뒤에서 1~3위를 차지하는 분야가 많은 나라다. 자살률, 출산율, 가계부채, 비정규직 비중, 노인빈곤율, 노동시간 등이 그렇다. 정치지도자라면 마땅히 이런 한국 사회의 구조적인 문제들을 어떻게 해결할지, 자신이 선거에서 당선되면 임기 내에 이런 수치들을 어떻게 바꿀지를 공약으로 제시해야 한다. 한국 사회가 747공약에서 진정 배워야 할 교훈은 “구체적인 숫자로 공약하라”가 아닐까._90쪽

이미 존재하는 법이 현실에서 규범력을 회복하는 것이 경제민주화의 첫걸음이다. 이는 거꾸로 말해 제도화가 경제민주화를 담보하지 못한다는 의미이기도 하다. 한국의 노동법이

출판사 서평

정치에 대한 냉소와 환멸을 자아내는
공약파기의 사례들을 집요하게 추적한다

손석희JTBC 보도 담당 사장 추천!

“공약집을 읽어보는 유권자는 많지 않다. 아마 후보 자신도 꼼꼼히 읽어보지 않는 것 같다. 그렇지 않다면 이렇게까지 현실에서 무시될 수는 없지 않겠는가?”

우리에게 민주주의란 무엇일까. 선거는 잠깐의 기분전환에 불과한가. 일상에서 사실상의 신분제 사회를 살아내는 평범한 사람들은 선거 국면에서 갑자기 이 나라의 주인으로 호명된다. 정치인들은 시민들의 대리인을 자처하며 솔깃한 공약들을 쏟아낸다. 이것도 하고 저것도 하고 아무튼 이것저것 다 하겠습니다. 그러나 선거가 끝나고 나면 그뿐. 이제 공약의 운명은 정해져 있다. 공약은 대개 수정되고 폐기되며 심지어는 아예 거론조차 되지 않는다. 도대체 무엇을 위한 선거인가. 무엇을 위한 공약인가. 저자는 정치에 대한 냉소와 환멸을 자아내는 공약파기의 사례들을 집요하게 추적한다. 지난 10년의 보수정권 아래에서 일어난 블랙 코미디 같은 거짓말들을 구체적인 데이터에 기반하여 차분하게 응시한다.

책 소개

민주주의, 선거, 그리고 공약의 풍경들
오늘날 대한민국에서 민주주의란 공기와 같은 것이어서 그 시스템을 어지럽히는 어느 누구도 시민의 대표자, 국민의 대표자가 될 수 없다. 만약 권력의 행사가 다수의 주권자가 제대로 알지 못한 채 음지에서 은밀히 이루어진다면, 그 비정상적인 행태가 모두에게 알려지는 순간 사태가 어떻게 전개되는지는 2016년의 광장이 또렷이 증명했다. 민주적 주권자들은 광장에서 서로의 존재를 열씬 흥분 속에서 확인했으며, 대한민국은 민주공화국이고 모든 권력은 국민으로부터 나온다는 사실을 되뇌고 또 되뇌었다. 그런데 그렇게 재확인한 민주적 권력이란 과연 무엇이고 그것은 구체적으로 어떻게 작동할까.
이 책은 우리의 민주주의가 1987년의 경이로운 직선제 쟁취 이후 놓치고 있는 ‘공약’에 주목한다. 공약의 준수와 검증은 사실 대의민주주의가 정상적으로 작동하기 위한 필수 조건이다. 선거에서 후보자들이 내거는 공약이 그저 그때의 말뿐에 불과하다면, 국민들이 행사하는 민주적 권력이란 단지 잠시의 이벤트에 지나지 않을 것이기 때문이다. 국민이 나라의 주인으로 불리는 것은 선거 때뿐이고, 그 나머지의 시간 동안에는 소수의 정치/경제/사법 엘리트가 주인 행세를 하는 것이 우리 민주주의의 현주소가 아니던가. 그러한 오도된 현실이 적나라하게 드러난 것이 지난 2016년이었다.
저자는 지난 두 보수정권이 약속한 수많은 공약들이 얼마나 허망하게 파기되었는지를 상세하고 집요하게 추적한다. 공약처럼 위장한 ‘반값등록금’ 주장에서부터, 오락가락하며 신뢰 상실을 자초한 ‘무상보육’ 공약, 후퇴에 후퇴를 거듭한 ‘기초노령연금’ 공약, 주택 정책 실패로 결국 잔뜩 쌓여버린 ‘가계빚’, 선거 후에 흐지부지된 ‘경제민주화’ 공약에 이르기까지 어쩌면 우스꽝스럽기마저 한 공약파기의 사례를 풍부하게 보여준다. 이를 통해 저자는 진정한 의미의 민주주의, 일상의 민주주의가 실은 공약이라는 간단한 장치로부터 비롯된다는 기본 상식을 조용히 환기한다.

“공약이 거짓말이라는 것을 누가 모르나요?”
1987년부터 헤아려보면 한국 사회의 직선제 경험이 올해로 30년째다. 그전의 체육관 간접선거에 비춰보면 ‘직접선거제도’ 그 자체로 한국 민주주의의 획기적인 진전이라 할 수 있었다. 하지만 그후 ‘투표’ 이상으로 민주주의 경험이 심화되지 못했고, 사람들은 점점 더 선거를 통해 세상을 바꿀 수 있다는 믿음을 잃어갔다. 이는 대의민주주의에 있어 심각한 위기 증세임에 틀림없다. 실제로 저자는 이 책을 집필하기로 했을 때, 가장 먼저 주변의 자조적인 질문에 맞닥뜨렸다. “공약이 거짓말이라는 것을 누가 모르나요?”
그러나 저자가 보기에 이러한 태도는 한국 정치가 바로 서는 데 전혀 도움이 되지 않는다. 공약은 정치인이 당선을 염두에 두고 이행할 정책에 대한 약속을 하는 것이기 때문에, 민주적 정당성의 핵심 내용을 이룬다. 만약 공약이 아무것도 아닌 것이라면, 선거는 권력투쟁 혹은 인기투표의 수준으로 전락하게 된다. 따라서 일단 제시된 공약은 검증되고, 이행되며, 검토되어야 한다. 이때 정치인은 이런 활동들이 가능할 수 있도록 ‘구체적’으로 공약을 제시해야 하고, 언론은 국민을 대변해 정치보도의 중심에 공약을 가져다 놓아야 한다.
이 책은 그 기본의 자리에서 지난 두 보수정권의 공약들을 살펴본다. 그것이 자아내는 풍경은 블랙 코미디처럼 씁쓸하기만 하다. 박근혜 대통령은 모든 노인들에게 매달 20만 원씩 지급하겠다는 공약으로 50, 60대에게서 높은 지지율을 얻어 당선되었지만, 그 이후 해당 공약을 대폭 후퇴시킴은 물론 아이러니하게도 노인층 공약을 반도 지키지 못했다. 그리고 오늘날 대한민국은 ‘노인빈곤율의 압도적 세계 1위’라는 불명예 타이틀을 유지하고 있다.
그나마 그가 이명박 대통령처럼 “그런 공약을 한 적 없습니다”라고 발뺌하지 않았던 것을 다행으로 여겨야 할까? 이명박 대통령의 경우 반값등록금 주장을 마치 공약인 양 눈속임해서 선거 당시 청년층의 호응을 얻고는, 막상 훗날 실제적인 공약이행을 요구받자 “그런 공약을 한 적 없다”고 물러섰다. 이런 뻔뻔한 태도는 공분을 사서 대규모 집회 시위로 이어지기까지 했다. 물론 정치인의 교활한 술수를 언론이 검증했더라면 상황이 좀 나았겠지만, 불행히도 이명박 대통령의 대선 공약집을 직접 확인해서 보도한 언론은 단 한 군데도 없었다.
저자는 이처럼 이명박-박근혜 정권이 파기한 여러 분야의 공약들을 구체적인 데이터에 기반해 전반적으로 추적한다. 이때 분명하게 확인되는 것은 정치인이, 언론이, 그리고 우리 사회가 얼마나 공약을 가볍게 여기는지 하는 것이다. ‘보육대란’ 사태는 이를 잘 보여준다. 2007년 당시 이명박 후보는 대통령 선거에 즈음해 한 어린이집을 방문한 자리에서 ‘무상보육’을 파격적으로 약속했다. 유아의 보육료나 출산 비용을 ‘전액’ 국가가 지원하겠다는 내용이었다. 무상보육 정책은 물론 높이 평가할 만한 것이지만, 문제는 말을 너무 쉽게 뒤집어버린 데 있다. 대선 공약집에는 정작 ‘전액’이라는 문구가 일관되게 빠져버렸던 것이다. 몇 년 후 곡절 끝에 이른바 ‘무상보육’ 법안이 통과되었지만, 정책 결정권자의 의지가 확고하지 않았기에 세심한 고려나 예산 계획이 따라주지 않았다. 그 결과 박근혜 정권 들어서도 예산이 문제가 되어 ‘보육대란’ 사태가 초래되었고, 이는 아직도 잠재적인 불씨로 남아 있다. 만약 정책 결정자가 진정으로 공약을 무겁게 여기고 충분한 준비를 했다면, 아이 있는 집 부모들이 그렇게 난처하게 되는 일은 일어지지 않았을 것이다. 그런데 실은 이런 난처함은 다른 공약들 전반에 걸쳐 공통되게 나타나는 현상이며, 한국 사회의 민주주의가 한 단계 성숙하기 위해서는 반드시 해결해야 할 숙제다.

“정치의 중심에 ‘정책’을, 선거의 중심에 ‘공약’을”
저는 한국 정치가 구조적으로 바뀌려면, 그 중심을 바꿔야 한다고 생각합니다. 제가 제안하는 것은 간단합니다. 정치의 중심에 ‘정책’을, 선거의 중심에 ‘공약’을 두자는 것입니다. 지금 정치의 중심에는 파워게임이 있습니다. 정치의 현장에서 벌어지는 권력다툼을 미디어가 중점적으로 보도하고, 공론장에서도 정치를 마치 ‘누가 힘이 더 센지’를 경연하는 일종의 게임처럼 소비합니다. 정치의 중심이 파워게임이라면, 선거의 중심에는 인물
과 판세가 있습니다. 그렇기 때문에 선거 보도도 주요 후보들의 일정과 지지율 여론조사가 상당 부분을 차지합니다.
사실 정치의 중심을 만드는 것은 언론의 조명입니다. 지금의 정치 풍토와 문화를 만드는 데 언론이 결정적인 기여를 했다는 점을 언론인으로서 부인하지 않습니다. 물론 권력의 향배가 어디로 향하는지를 아는 것도 중요합니다. 하지만 그것만 알아서는 세상이 바뀌지 않습니다. 그런 의미에서 이 책은 정치 저널리즘에 대한 일종의 반성이고, 나아가 좀 다른 저널리즘을 구현하고 싶은 발버둥이기도 합니다.
제가 원하는 정치는 이런 모습입니다. 선거에 출마한 정치인들은 사회 각계각층의 여론을 수렴하고 활발하게 토론회를 열어 공약을 만듭니다. 구체화한 공약을 특정 시점에 어느 수준으로 이행하지

작가정보

저자(글) 윤형중

저자 윤형중은 한겨레 정치부 기자. 1983년 태어나 대학에서 금속공학을 전공했다. 전공 공부보다는 교내 영자신문사와 토론동아리 활동에 더 주력했다. 경제주간지 《매경이코노미》에서 기자생활을 시작했고, 종합편성채널 〈TV조선〉 경제부에 잠시 머물다 2012년 〈한겨레〉로 이직해 사회부, 토요판팀, 스포츠부에서 일했다. 사건?사고의 표면이 아닌 이면에 자리 잡아 지속적으로 문제를 만들어내는 ‘구조’에 관심이 많다. 구조적인 문제들에 대해서는 기사를 한 번 쓰고 넘어가는 것이 아니라, 지속적으로 천착하며 문제 제기와 대안 모색을 해야 한다고 믿는다. 이 책도 그런 믿음의 소산이다.