광역행정통합에 따른 지방자치법학의 과제 - ｢전남광주통합특별시법｣의 지방의회·조직· 주민을 중심으로

• 영문명: Challenges of Local Autonomy Law Following Regional Administrative Integration : Focusing on Local Councils, Organizations, and Residents in the Jeonnam-Gwangju Unified Special City Act
• 발행기관: 한국지방자치법학회
• 저자명: 김수연
• 간행물 정보: 『지방자치법연구』26권 2호, 3~31쪽, 전체 29쪽
• 주제분류: 법학 > 법학
• 파일형태: PDF
• 발행일자: 2026.06.30

국문 초록

최근 광역행정통합은 지방소멸 위기를 극복하고 국가경쟁력을 강화하기 위한 핵심적인 정책 수단으로 부각되고 있다. 이러한 흐름 속에서 2026년 3월 ｢전남광주통합특별시 설치를 위한 특별법｣(이하 전남광주통합특별시법)이 제정되어 시행을 앞두고 있으며, 이는 단순한 행정구역 개편을 넘어 지방자치의 패러다임을 바꾸는 제도적 변혁으로 평가된다. 본 연구는 자치분권의 관점에서 ｢전남광주통합특별시법｣이 표방하는 '실질적 지방분권'과 '고도의 자치권'이라는 입법 목적이 구체적인 법제 내용에 충실히 반영되어 있는지 비판적으로 분석하고, 향후 ｢지방자치법｣의 개선 방향을 모색하는 것을 목적으로 한다. 먼저 형식적 측면에서 ｢전남광주통합특별시법｣은 기존 특별자치도 모델과 마찬가지로 다수의 행정 특례를 일일이 나열하는 '열거주의(Positive List)' 입법 방식을 답습하고 있다. 이는 여전히 법령에 명시되지 않은 사항은 중앙정부의 통제를 받게 만들어 자치권을 본질적으로 제약하며, 빈번한 법 개정 요구로 인한 입법 효율성 저하 및 법령 체계의 복잡성을 초래한다는 한계를 지닌다. 또한 법문이 제시하는 '서울특별시에 준하는 지위'의 규범적 의미 역시 행정특례의 나열 구조안 속에서 명확하지 않다. 이러한 시각에서 입법 목적과 실제 내용 간의 괴리를 지방의회, 자치조직, 주민 참여의 세 가지 측면에서 구체적으로 고찰하였는바, 지방의회에 관하여, 광역자치단체 통합으로 인해 사무와 권한이 폭발적으로 증가하면서 집행부(통합시장)의 권한은 비대해진 반면, 의원 1인당 담당해야 할 감시 범위가 지나치게 넓어져 '대의제의 기능적 공동화'와 행정 독주 위험이 우려된다. 또한 인구비례에 따른 선거구 획정 시 농촌 지역의 대표성 약화 문제가 발생할 수 있어, 비례대표 강화나 중대선거구제 도입 등의 보완책이 요구된다. 자치조직 측면에서, 통합특별시법은 부시장의 정수를 법률로 직접 고정하여 탄력적인 조직 운영을 가로막고 있으며, 조례 개정 특례를 인정하면서도 인건비와 직급기준을 제외함으로써 중앙정부의 '기준인건비제' 통제를 그대로 유지해 실질적인 자치조직권을 제약하고 있다. 분산형 청사 구조로 인한 의사결정 지연 및 행정 비효율 역시 해결해야 할 과제이다. 주민자치의 측면을 살펴보면, 주민자치회 내 사무국 설치 등으로 행정적 전문성을 높이려 시도했으나, 정작 구성과 인력을 시·군·구 조례로 정하게 함으로써 주민 스스로 조직을 설계할 수 있는 조직 자율권이 배제되어 행정의 하부조직으로 전락할 위험을 내포하고 있다. 결론적으로 광역행정통합이 실질적인 분권형 분포와 자율성을 담보하기 위해서는 개별 특별법을 통한 단편적인 특례 부여 방식에서 벗어나야 한다. 궁극적으로는 보충성의 원칙, 자치입법권, 자치재정권 등을 헌법적 차원에서 명시하고, 자치조직과 주민 참여의 자율성을 전면적으로 보장하는 방향으로 ｢지방자치법｣의 패러다임이 전면 재정립되어야 할 것이다.

영문 초록

Recently, regional administrative integration has emerged as a key policy tool to overcome the crisis of local extinction and strengthen national competitiveness. In line with this trend, the “Special Act on the Establishment of Jeonnam-Gwangju Unified Special City” (hereinafter referred to as the Jeonnam-Gwangju Unified Special City Act) was enacted in March 2026 and is awaiting implementation. This is evaluated as an institutional transformation that shifts the paradigm of local autonomy beyond a mere reorganization of administrative districts. From the perspective of decentralization, this study critically analyzes whether the legislative objectives of “substantial local decentralization” and “a high degree of autonomy” professed by the Jeonnam-Gwangju Unified Special City Act are faithfully reflected in the specific legal contents, and aims to seek directions for improving the Local Autonomy Act in the future. First, from a formal perspective, the Jeonnam-Gwangju Unified Special City Act follows the “positive list” legislative approach, which enumerates multiple administrative exceptions one by one, similar to the existing special self-governing province models. This inherently restricts autonomy by leaving matters not explicitly specified in the legislation subject to central government control, and possesses limitations such as reducing legislative efficiency and complicating the legal system due to frequent demands for statutory amendments. Furthermore, the normative meaning of the “status corresponding to Seoul Metropolitan City” presented in the text remains unclear within the structural framework of listing administrative exceptions. From this perspective, the divergence between the legislative objectives and the actual contents was examined in detail in three aspects: local councils, autonomous organizations, and resident participation. Regarding local councils, as tasks and authority explode due to the integration of metropolitan local governments, the power of the executive branch (the unified mayor) becomes bloated. Conversely, the scope of oversight for each council member expands excessively, raising concerns over the “functional hollowization of the representative system” and the risk of administrative dominance. Additionally, since the problem of weakening representation in rural areas may occur when delineating electoral districts based on population proportion, complementary measures such as strengthening proportional representation or introducing a multi-member constituency system are required. In terms of autonomous organizations, the Unified Special City Act directly fixes the number of vice mayors by law, hindering flexible organizational operation. Although it recognizes exceptions for ordinance amendments, it excludes labor costs and position classification standards, thereby maintaining the central government's control through the “standard labor cost system” and restricting practical rights to autonomous organization. Delayed decision-making and administrative inefficiency caused by the decentralized office building structure also remain tasks to be resolved. Looking at the aspect of resident autonomy, although attempts were made to enhance administrative expertise by establishing a secretariat within the resident autonomy council, the authority to determine its composition and personnel was left to municipal, county, and district ordinances. Consequently, the organizational autonomy for residents to design their own organizations was excluded, harboring the risk of degrading the council into a subordinate administrative organization. In conclusion, for regional administrative integration to guarantee practical decentralized distribution and autonomy, it must break away from the approach of granting fragmentary exceptions through individual special acts.

목차

Ⅰ. 서 론

Ⅱ. 「전남광주통합특별시법」의 형식적 한계

Ⅲ. 「전남광주통합특별시법」 의 지방의회관련 규정의 한계

Ⅳ. 「전남광주통합특별시법」 의 자치조직에 관한 규정의 한계

Ⅴ. 「전남광주통합특별시법」 의 주민에 관한 규정의 한계

Ⅵ. 광역행정통합시대의 지방자치법의 과제

Ⅶ. 결 론

참고문헌

키워드

광역행정통합 전남광주통합특별시법 지방분권 자치조직권 지방의회 주민자치 Regional Administrative Integration Jeonnam-Gwangju Unified Special City Act Decentralization Right to Autonomous Organization Local autonomy

참고문헌

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