(신) 지휘통제론

류충 지음

한국재난대응연구소 2023년 06월 29일 출간

작품소개

책소개

최근 10년간 우리는 너무 자주 대형재난을 반복해서 경험하고 있다. ‘4·16세월호참사’와 ‘COVID 19’의 악몽에서 체 벗어나기도 전에 이태원 압사 사고(159명 사망) 라는 또 다른 참사를 경험하게 되었다.
우리는 왜 이처럼 실패를 반복하는가? 우리는 왜 재난역사로부터 아무것도 배우지 못하고, 지역과 국가 수준의 재난 컨트롤 타워는 위기상황에 빨리 반응하지 못하고, 위기현장에는 왜 지휘(관)가 없는 것일까?
한마디로 우리는 어둠 속에서 길을 잃고 말았다. 재난관리의 분명한 지향점이 무엇이고, 어떻게 개선해야 하는지, 재난관리시스템 고도화 개혁은 어떻게 해야 하는지 모르고 있는 게 분명해 보인다.
이에 저자는 이 같은 고질적 문제를 어떤 지향점을 가지고, 무엇을, 어떻게, 얼마만큼 개선해야 하는지에 대한 해답을 찾을 수 있도록 마지막 힘을 다해 개정·출간하기로 하였다.
우선, 단순하고 일원화된 통합재난관리시스템을 근간으로 기본에 충실한 5단계(예측-예방-대비-대응-복구) 위험관리 프로세스를 어떻게 체계적으로 운영할 수 있는지 알 수 있도록 하였다. 이것이, 이 재난에서 저 재난으로 이어지는 ‘두더지잡기게임’의 함정에서 빠져나올 수 있는 유일한 길이라 생각하기 때문이다.
대형 참사는 항상 우리가 인식하지 못한 미지의 ‘재난’ 모습으로 나타난다. 또 다른 미지의 치명적 재난을 어떻게 선제적으로 잡을 수 있을까?
이 책을 기본으로 독자들의 노력이 조금만 더해진다면, 이 수수께끼는 쉽게 풀릴 수 있을 것이다.

목차

<제목 차례>

서문(2023년) 5
서문(왜 우리는 실패를 반복하는가?) 6

Chapter 1 (신) 지휘통제 서론 21

제1절 지휘통제체계 개관 22
1. (신) 지휘통제론 등장 배경 22
가. 재난/화재 초기의 빠른 지휘활동 필요 22
나. 지휘통제체계 패러다임 변화 23
다. 플래쉬오버(Flashover) 발생시간 단축 23
라. 최첨단 지휘통제시스템 발전 24
마. 초기 재난/화재대응 전술의 패턴 변화 25
2. (신) 지휘통제체계의 지향점 25
가. 지휘체계 단순화 26
나. 임무 중심 지휘체계 강화 26
다. 계획절차의 단순화 26
라. 빠르게 반응하는 자원지원 기능 강화 27
마. 안전담당 기능 강화 27
2. 지휘통제체계란? 28
가. 지휘통제란? 28
나. 지휘통제체계의 개념 29
다. 표준현장지휘체계의 유래 29
라. 왜 ‘표준’현장지휘체계인가? 30
3. 지휘체계 3요소와 기본 운영원리 31
가. 신속 의사결정시스템 32
나. 위임관리시스템 33
다. 신속 자원관리시스템 34
1) 운영원리 34
2) 자원관리시설 간 상호연계 운영체계 35
4. 지휘체계의 활용 목적 및 범위 37
가. 활용 목적 37
나. 활용 범위 38
5. 지휘체계를 사용하지 않는 경우 나타나는 부작용 38
6. 지휘체계 사용 효과(장점) 39
7. 지휘권의 위임 40
가. 지휘권 40
나. 지휘권 위임 40
다. 지휘권의 위임이 필요한 3가지 경우 41
라. 지휘권 위임의 범위 41
마. 위임된 지휘권 이행 42

제2절 지휘체계 운영의 효율성 요건 43
1. 용어의 표준화 44
2. 표준화된 조직구조를 가질 것 44
3. 확대·축소 운영이 가능할 것 45
4. 목표(계획)에 의한 관리 구조를 갖출 것 45
5. 표준 시설·장소의 설치·운영 46
6. 포괄적 자원관리가 가능할 것 47
7. 표준화된 정보·통신시스템 47
1) 표준화된 의사소통(통신) 체계 48
2) 공통의 정보관리 프로세스 48
8. 권한과 책임의 명확성 49
9. 자원동원 프로세스의 명확성 49
10. 지식·정보관리시스템의 지원을 받을 것 50

Chapter 2 초기 지휘권 확립 51

제1절 현장지휘관의 기본 임무 52
1. 지휘관의 기본 임무 52
2. 현장지휘관의 6가지 주요 임무(기능) 53

제2절 지휘활동 준비(초기 지휘권 확립) 55
1. 지휘 위치 잡기 55
2. 도착 보고(체크인) 체계 확립 56
3. 적합한 지휘형태 선택 57
가. 전진지휘 형태 57
나. 이동지휘 형태 58
다. 고정지휘 형태 58
4. 상황보고 58
가. 1차 보고 58
나. 2차 보고 59
다. 3차 보고 59

Chapter 3 신속한 의사결정 61

제1절 지휘 의사결정의 심리적 장애 요인 62
1. 신속한 의사결정의 중요성 62
2. 심리적 장애 환경 62
3. 현장지휘관의 정신적 스트레스 64

제2절 신속한 직관적 의사결정 모델 활용 65
1. 직관적 의사결정이란? 65
2. 직관적 의사결정(RPD) 모델 활용 필요성 65
3. 3가지 기본 포맷 활용 66
가. Level 1 – 단순 상황 적용 모델 67
나. Level 2 –상황평가 중심 모델 67
다. Level 3 – 액션 중심 의사결정 모델 68
4. 3가지 지휘모델(기본 포맷)의 특징 70
5. 0.1%의 잘못될 가능성 대비 70

Chapter 4 단계별 현장지휘 73

제1절 지휘활동의 3단계 프로세스 74

제2절 계획(Plan) 단계 76
Ⅰ. 1단계 : 상황평가(정보를 수집하고 분석하기) 76
1. 상황평가에 필요한 4가지 정보 76
가. 사고에 대한 정보 77
나. 자원에 관한 정보 77
다. 위험에 관한 정보 77
라. 사고 진행 과정에 대한 정보 77
2. 우선적 의사결정(판단) 사항 77
3. 초기 상황판단과 우선(긴급) 조치 기술 78
가. 좁은 시야에서 벗어나기 78
나. 기본 상황판단 기술에 익숙해지기 79
다. 초기 상황판단 참고자료를 활용할 것 80
4. 초기 우선(긴급) 조치 80
가. 빠른 의사결정과 우선(긴급) 조치가 필요한 분야 80
나. 초기 단계의 빠른 의사결정의 중요성 80
다. 직관적으로 빠르게 결정하고 조치하기 81
Ⅱ. 계획수립의 2단계 : 대응목표 설정 83
1. 전체 대응목표-전략-전술목표-우선순위 개념 및 상호관계 83
2. 전체 대응목표 설정 85
3. 전략 개발(책임) 85
가. 위기상황관리 전략의 유형 85
나. 전략개발 86
4. 전술목표 개발(책임) 87
가. 전술목표 설정(대응목표 세분화) 기준 87
나. 복잡한 사고 상황에서 전술목표를 설정하는 기술 89
다. 전술 회의를 통한 목표설정/조정법 90
Ⅲ. 계획수립의 3단계 : 자원할당/조직개발 90
1. 자원할당 절차(방법) 90
2. 자원할당을 위한 준비 91
Ⅳ. 계획검토 및 배포준비 93
1. 계획 작성(완성) 93
2. 계획 검토회의 운영 94

제3절 실행(Do) : 지시·통제 95
1. 지시(통신) 95
가. 효과적 소통원칙 96
나. 계획내용의 효과적 지시 및 전달(브리핑) 방법 97
1) 브리핑 목적 98
2) 브리핑 유형(수준) 98
3) 작전주기별 브리핑 101
2. 통제 102
가. 자원통제 102
나. 통제선 운용 103
1) 통제선의 종류와 설치 목적 103
2) 통제선 설치·관리 104

제4절 체크(Check) : 평가·환류 107
1. 평가 책임 107
2. 계획 평가 기술 108
3. 전체 대응목표 평가 108

Chapter 5 대응 활동계획 109

제1절 대응 활동계획 개요 110
1. 계획(Plan)이란 110
2. 계획의 3단계 프로세스 110
3. 종이 계획 작성이 필요한가? 111
4. 계획의 기본 내용 112
5. 사고관리 계획의 특성 113

제2절 대응계획(부) 위임관리 114
1. 대응 활동계획 수립의 임무 분담 114
가. 현장지휘관 114
나. 대응계획부장 115
다. 현장지휘부장 115
라. 자원지원부장 115
마. 연락 담당 116
바. 공보담당 116
2. 대형재난 시 대응계획부 확대 운영 116
가. 대응계획부 주요 기능 117
나. 대응계획부 확대 운영 117

Chapter 6 현장지휘 위임 119

제1절 지휘의 3가지 Level 120
1. 지휘의 위임관리 필요성 120
2. 임무·전술·전략(3가지) 수준 지휘 개념 121
3. 임무 수준의 지휘활동 122
가. 임무 수준의 지휘활동 시작 123
나. 임무 수준의 지휘방법 124
4. 전술 수준의 지휘활동 124
가. 전술 수준의 지휘가 필요한 시점 125
나. 전술 수준의 지휘방법 125
다. 전술 수준의 지휘 의사결정 방식 127
5. 전략 수준의 지휘활동 127
가. 전략 수준의 지휘가 필요한 시점 128
나. 전략 수준의 지휘방법 129
다. 전략 수준의 지휘 의사결정 방식 129
6. 전술 지휘권 위임-섹터 지휘관/반장 지정 130
가. 전술 수준 지휘권 위임 시 고려사항 130
1) 단위 조직 확대 또는 축소 운영기준 131
2) 모듈식 확대 또는 축소 132
3) 관리 가능한 통솔범위 유지 133
4) 명령계통과 명령통일 원칙 133
5) 지휘역할 구분(유니폼 색상) 134
나. 섹터 지휘관 지정을 통한 위임 135
1) 섹터 지휘관 임무 및 수행방법 135
2) 섹터 지휘관의 위치 136
3) 섹터 단위 조직 편성(조직화) 136

제2절 지휘보좌팀을 활용한 현장지휘 141
1. 지휘보좌팀 운영 141
가. 지휘보좌팀 구성 141
나. 참모 기능 위임 141
다. 지휘보좌팀의 임무 142
2. 지휘보좌팀 확대 운영을 통한 지휘체계 활성화 145

제3절 현장지휘(부) 위임관리 146
1. “현장지휘부장” 지정을 통한 전술 수준 지휘권 위임 146
가. 현장지휘부(장)의 기본 임무와 특징 146
나. 현장지휘부(장) 지정기준과 임무 수행방법 146
2. 전술단위 조직 확대 운영을 통한 통솔범위 유지 149

Chapter 7 현장자원관리 151

제1절 자원관리 원칙 152
1. 통합적 자원관리계획 원칙 152
2. 상호협정서 체결 153
3. 자원 분류 153
4. 표준화된 자원관리 프로세스 153
5. 자원 안전관리 154
6. 동원인력 추적관리 154
7. 배치자원의 유효성 평가 154
8. 적정수준의 예비자원 확보 155
9. 비용 효과적 자원선택 155

제2절 효율적 자원관리 프로세스 156
1. 자원관리의 사전 대비체계 156
2. 자원관리 6단계 프로세스에 의한 자원 활용 157
가. 1단계 : 수요분석 157
나. 2단계 : 요청·주문 160
다. 3단계 : 대기·배치 161
라. 4단계 : 추적·보고 163
마. 5단계 : 회복·재배치 164
바. 6단계 : 정산·보상 165

제3절 사고대응 수준별 자원관리 166
1. 사고대응 수준별 자원관리 필요성 166
2. 사고대응 수준을 좌우하는 요소 166
3. 사고유형별 대응수준 166
4. 사고대응 수준별 자원관리 167
가. 수준별 등급화 목적 167
나. 사고대응의 5가지 수준 167

제4절 자원관리 위임 170
1. 자원지원부(장) 지정 및 위임 170
가. 자원지원부의 주요 기능 170
나. 자원지원부 확대 운영 171

Chapter 8 현장 안전관리 173

제1절 3가지 수준의 안전관리 174
1. 안전관리 대상 174
2. 안전관리의 목적 174
3. 3가지 수준의 안전관리 174
가. 전략 수준 안전관리-현장지휘관 175
나. 전술 수준 안전관리-섹터/전술단위 조직 지휘관 176
다. 임무 수준 안전관리 178
라. 신중한 안전관리 태도의 유지 178

제2절 사고현장 안전관리 179
1. 현장 안전관리 필요성 179
2. 사고 초기 단계 안전관리 179
3. 재평가가 필요한 시점 182
4. 사고 성장 단계 안전관리-섹터별 안전관리 183
가. 현장 위험평가의 필요성 183
나. 현장 위험평가 절차(방법) 183
다. 안전조치(수단) 185
5. 사고종료 단계 안전관리 186

Chapter 9 연락공보기능 관리 189

제1절 사고 초기 단계 연락공보기능 운영 190
1. 연락공보기능의 중요성 190
2. 연락공보 임무의 기본 190
가. 연락기능 190
나. 공보기능 191
제2절 사고현장 기자회견 192
1. 예상질의답변자료 준비 192
2. 비공식적 답변 자제 192
3. 정직한 인터뷰 192
4. 애매한 표현의 자제 193
5. 전문용어 사용자제 193
6. 인터뷰 주도권 장악(대화 주제 전환법) 193
7. 팀 단위 인터뷰 194
8. TV 출연 인터뷰 준비 194
9. 전화 인터뷰 195
10. “NO”라고 말할 권리 195

제3절 연락공보 임무 위임관리 196
1. 위임관리의 필요성 196
2. 연락공보 담당 위임(확대 운영) 196
나. 연락공보기능 분리 196
가. 연락 담당 임무 수행방법 197
나. 공보담당 임무 수행방법 198

Chapter 10 지휘권 이양 199

제1절 지휘권 이양 200
1. 지휘권 이양의 개념 200
2. 지휘권 확립과 이양 200
3. 지휘권 이양이 필요한 때 200
4. 지휘권 이양 시 지켜야 할 3가지 기본원칙 201
5. 지휘권 공백을 방지하기 위해 지켜야 할 일반 원칙 202
6. 지휘권 이양 절차 203
7. 후임 지휘관의 대응 활동계획 변경 205
8. 지휘 종결 206

제2절 철수(계획) 208
1. 철수 계획의 이점 208
2. 철수 전 비용정산 서류준비 208
3. 철수 계획 208
가. 일반 정보 209
나. 부서별 책임(누가 무엇을 하는가?) 210

제3절 현장 검토회의 212
1. 현장 검토회의 운영 시 유의사항 212
2. 질의응답 프로세스 212
가. 1단계 : 우리의 미션은 무엇이었나(무엇을 하기로 했나?) 212
나. 2단계 : 실제 어떻게 수행했고, 무슨 문제가 발생했나? 213
다. 3단계 : 왜 발생했는가? 213
라. 4단계 : 다음부터는 무엇을 어떻게 개선해야 하나? 213
마. 5단계 : 성공사례는? 213
바. 6단계 : 어떤 후속 조치가 필요한가? 213

Chapter 11 현장지휘와 리더십 215

제1절 일반 리더십 역량 216
1. 핵심가치, 신뢰, 리더십, 지휘체계의 관계 216
가. 핵심가치(목표) 216
나. 신뢰와 리더십 관계 216
다. 지휘체계(지휘관)와 리더십 관계 217
2. 지휘관(리더)의 일반적 책임 217
3. 지휘관에게 요구되는 리더십 역량 218
가. 일반적 리더십 역량 218
나. 4가지 유형별 지휘 의사결정 능력 219
다. 유형별 의사결정 능력 개발 221

제2절 전문적 리더십 역량 223
1. 필수 역량 223
2. 시기적절한 의사결정 능력 223
3. 유관 조직(기관)과 협조 능력 224
4. 직원(대원)들의 임무 이해도 높이기 224
5. 동기부여 능력 225
6. 도의적 실천능력 225
7. 존경받는 리더 되기 225
8. 진실한 리더 되기(투명한 소통) 226
9. 의사소통(통신) 책임 227
10. 평가능력 228

제3절 죽음에 대한 공포 극복하기 229
1. 왜 극복해야 하는가? 229
2. 죽음의 본질 이해하기(죽음이란 무엇인가?) 229
3. 죽음의 공포를 극복하는 기술 231
4. 소속 직원(대원)들이 생사(生死)의 두려움을 극복하도록 돕기 234
5. 생사가 걸린 위기 의사결정 능력 향상 236

부록1 : 용어 정의(기초개념) 238
< 참고 문헌 > 241

<표 차례>
표 1 지휘활동 단계별 주요 활동 75
표 2 현장 위험평가표(서식 예) 185
표 3 현장지휘관의 연락공보 임무 190
표 4 지휘권 인수인계 책임 204
표 5 4가지 유형의 지휘 의사결정 능력 220

<그림 차례>
그림 1 초기 상황판단 미숙으로 대량사상자가 발생한 재난(사례) 22
그림 2 최근 화재와 과거 화재의 Flashover 발생시간 비교 24
그림 3 최근 화재 vs 과거 화재의 성장패턴 비교 25
그림 4 지휘체계의 3요소 26
그림 5 기존 현장지휘체계 운영단계별 계획(IAP) 개발 Cycle 27
그림 6 표준현장지휘체계(조직도) 30
그림 7 지휘체계의 3가지 서버시스템과 운용부서 31
그림 8 신속 의사결정시스템 기본 운영원리 32
그림 9 대형사고시 계획기능의 3단계 운영 절차 32
그림 10 위임관리시스템 기본 운영체계 33
그림 11 자원대기소(장)의 양면적 관리 관계 34
그림 12 자원관리시설 간 상호연계 운영체계 36
그림 13 지휘체계의 3요소와 효율성 요건 43
그림 14 목표(계획)에 의한 관리 구조 45
그림 15 표준현장지휘체계의 기본조직 46
그림 16 현장지휘관의 6가지 주요임무(기능) 53
그림 17 단순 상황 의사결정 모델 67
그림 18 상황평가 중심 의사결정 모델 68
그림 19 액션 중심 의사결정 모델 69
그림 20 지휘활동의 3단계 프로세스(Life-Cycle) 74
그림 21 계획수립의 1단계 : 상황평가 76
그림 22 지휘 의사결정 프로세스 79
그림 23 대응목표 설정 절차 83
그림 24 계획수립 2단계 : 목표설정 프로세스 84
그림 25 전술목표 설정(예) 88
그림 26 전술목표 설정(대응목표 세분화) 예 89
그림 27 계획수립 3단계 : 자원할당(조직개발) 91
그림 28 계획수립단계에서 자원할당(예) 92
그림 29 조직개발/지휘체계 조직도(예) 92
그림 30 대응 활동계획 서식 및 작성(예) 93
그림 31 지휘활동의 3단계 프로세스(Life-Cycle) 95
그림 32 통제선 설치 및 현장 자원 흐름 103
그림 33 CBRN 재난 시 통제선 운영(예) 105
그림 34 지휘활동의 3단계 프로세스(Life-Cycle) 107
그림 35 계획의 3단계 프로세스 110
그림 36 계획수립 담당 부서(대응계획부) 114
그림 37 대응계획부 확대 운영(예) 118
그림 38 소규모 사고 단위 조직 확대 운영(예) 131
그림 39 중규모 사고 단위 조직 확대 운영(예) 131
그림 40 대규모 사고 단위 조직 확대 운영(예) 132
그림 41 현장지휘관과 섹터 지휘관의 위임관계 135
그림 42 개별 자원배치 운영사례 136
그림 43 섹터/분대·팀 편성 운영사례 137
그림 44 섹터 단위 조직 명명(예) 138
그림 45 고층건물 섹터 명명법(예) 139
그림 46 저층이면서 다수구획 건물이면 섹터 명명법 139
그림 47 지원 섹터 운영(예) 140
그림 48 지휘보좌팀 구성(예) 141
그림 49 현장지휘관과 현장지휘부장의 위임관계 147
그림 50 ‘현장지휘관-지휘부장-반장’ 간 위임관계 149
그림 51 미국 자원관리 자격인증(credentialing) 프로세스(예) 156
그림 52 자원관리 6단계 프로세스 157
그림 53 상황 정보-예측정보-조치정보 도출 프로세스 158
그림 54 자원 요청·주문 책임 160
그림 55 자원지원부의 확대 운영(2차) 172
그림 56 사고 초기 안전관리 프로세스 180
그림 58 현장지휘체계에서 연락공보 담당 위치 197
그림 59 지휘권 이양 4단계 절차 203

출판사 서평

저자는 우리나라에서 보기 드물게 재난현장 경험과 이론을 두루 갖춘 재난관리 전문가이다.
이 책은 저자의 오랜 경험을 잘 녹여낸 역작으로 재난현장 중심 재난관리의 본질과 작동양식을 잘 설명해 주고 있다.
또한, 통합재난관리시스템의 일관된 프레임을 바탕으로 재난예측에서 대응복구까지 5단계 프로세스에 따라 시리즈로 완성한 것은 처음 있는 일이다. 그만큼, 재난관리의 기본서이자 혁신적 아이디어를 제공해 주는 책으로 자리매김할 수 있으리라 생각된다.
- 정지범 (울산 과학기술원 도시환경공학과 교수)

작가정보

저자(글) 류충

인하대학교 행정학과를 졸업하고, 소방간부후보생 7기로 공직에 입문하였다. 중앙소방학교 교관단장과 소방서장 등 21년간의 재난현장 실무경험을 토대로 한국소방안전원 정책연구소장, 국회‘416세월호참사’ 특별조사위원회 전문위원, 행정안전부 재난관리 정책자문위원(‘17~’18), 한국소방산업기술원(상임이사) 등 다양한 재난관리분야에서 정책개선 연구 및 기획, 자문활동을 하였으며, 현재 ‘한국재난대응연구소’를 개설하여 운영하고 있다. 저서로는 재난대응론(1996), 최신 재난관리론(2014), 최신 소방전술(2014), 현장지휘론(중앙소방학교 표준교재) 등 다수가 있다.