(신) 재난대비론

류충 지음

한국재난대응연구소 2023년 06월 29일 출간

작품소개

책소개

최근 10년간 우리는 너무 자주 대형재난을 반복해서 경험하고 있다. ‘4·16세월호참사’와 ‘COVID 19’의 악몽에서 체 벗어나기도 전에 이태원 압사 사고(159명 사망) 라는 또 다른 참사를 경험하게 되었다.
우리는 왜 이처럼 실패를 반복하는가? 우리는 왜 재난역사로부터 아무것도 배우지 못하고, 지역과 국가 수준의 재난 컨트롤 타워는 위기상황에 빨리 반응하지 못하고, 위기현장에는 왜 지휘(관)가 없는 것일까?
한마디로 우리는 어둠 속에서 길을 잃고 말았다. 재난관리의 분명한 지향점이 무엇이고, 어떻게 개선해야 하는지, 재난관리시스템 고도화 개혁은 어떻게 해야 하는지 모르고 있는 게 분명해 보인다.
이에 저자는 이 같은 고질적 문제를 어떤 지향점을 가지고, 무엇을, 어떻게, 얼마만큼 개선해야 하는지에 대한 해답을 찾을 수 있도록 마지막 힘을 다해 개정·출간하기로 하였다.
우선, 단순하고 일원화된 통합재난관리시스템을 근간으로 기본에 충실한 5단계(예측-예방-대비-대응-복구) 위험관리 프로세스를 어떻게 체계적으로 운영할 수 있는지 알 수 있도록 하였다. 이것이, 이 재난에서 저 재난으로 이어지는 ‘두더지잡기게임’의 함정에서 빠져나올 수 있는 유일한 길이라 생각하기 때문이다.
대형 참사는 항상 우리가 인식하지 못한 미지의 ‘재난’ 모습으로 나타난다. 또 다른 미지의 치명적 재난을 어떻게 선제적으로 잡을 수 있을까?
이 책을 기본으로 독자들의 노력이 조금만 더해진다면, 이 수수께끼는 쉽게 풀릴 수 있을 것이다.

목차

<제목 차례>

서문(23) 2
서문(왜 우리는 실패를 반복하는가?) 3

Chapter 1 재난대비 총론 20

제1절 재난대비의 의의 20
1. 재난대비의 개념 21
2. 통합재난관리 프로세스에서 재난대비의 위치 21
3. 재난대비의 3가지 발전요소 22
가 재난의 역사적 교훈 22
나. 인간 본성(행동 양태)에 대한 연구 23
다. 전문화된 관리역량 및 과학 기술적 위험통제수단 확보 23

제2절 재난대비 전략 24
1. 4가지 핵심 대비전략 24
2. 국가위기관리지침상의 재난의 대비 활동 27
가. 대응계획의 수립 및 점검 27
1) 재난 유형에 따른 위기관리 매뉴얼 28
2) 기능별 재난대응활동계획 29
나. 대응자원의 확보 및 관리 29
다. 재난대비훈련 29
라. 비상근무태세의 유지 30
3. 재난안전법상의 재난의 대비 활동(재난 안전마을) 30
4. 위험예측/평가 자료의 활용 32

Chapter 2 재난대응계획 33

제1절 대응계획 개관 33
1. 재난대응계획이란? 34
2. 대응계획의 Life cycle 35
가. 계획서 증후군 35
나. 대응계획의 생명 주기 35
3. 대응계획은 왜 필요한가? 36
4. 통합재난관리에 필요한 3가지 계획 세트 37
5. 재난대응계획-비상사태계획-기능 연속성 계획의 관계 39

제2절 대응계획수립 접근방식 40
1. 재난유형별 대응계획수립 접근방식 41
2. 통합 대응계획수립 접근방식 41
가. 의의 41
나. 특징(장점) 42
다. 단계별 프로세스를 통한 대응계획의 체계화 43

제3절 재난대응계획의 유형 46
1. 계획 유형의 선택 46
2. 대상물별 계획 47
3. 개별 기관 계획 47
4. 다기관 통합대응계획 48
5. 기능 연속성 계획 51
가. 개요 51
나. 수립 방법(내용) 53

제4절 효과적 대응계획의 요건 55
1. 대응계획(매뉴얼)은 왜 쉽게 무용지물이 되는가? 55
가. 비사용자 주도의 계획개발 55
나. 대응계획을 기반으로 한 대비훈련 원칙 무시 55
다. 재난유형별 계획수립 관행 55
라. 대응계획(매뉴얼)을 무시하는 관행 56
마. 보고중심 지휘통제체계 56
바. 자원 추적관리시스템 미작동 56
2. 대응계획수립 시 고려 요소 56
가. 법적 권위 인정 57
나. 현실성 있는 재난 상황을 가정하고 그에 맞는 대응계획을 수립할 것 57
다. 조직간 협조 메커니즘 구축에 중점을 두고 개발할 것 57
라. 재난대응계획 실행에 필요한 자원확보 57
마. 재난대응계획수립과정에 주요 의사결정권을 가진 공무원의 참여 57
바. 대응계획수립과정에 재난대응 참가자들의 적극적 참여 보장 58
사. 대응계획수립과정의 중요성 58
아. 대응 자들의 계획 숙지 및 대응시스템의 지속적 검증 58
자. 임무의 명확화 59
차. 지나친 주민통제 위주보다 비상서비스에 중점을 두는 계획 59
카. 재난의 결과에 초점을 맞춘 계획개발 60
3. 누가 계획을 작성하는가? 60
가. 지방자치단체 위험평가 T/F팀 61
나. 기초자치단체 계획 62
다. 광역 또는 권역 자치단체 계획 62
라. 다기관 통합대응계획 팀 63
마. 기능 연속성 계획 64
4. 지역사회의 회복 탄력성 요건 65

제5절 대응계획을 어떻게 구성할 것인가? 67
1. 대응계획의 보편적 구성 요건 67
2. 재난대응계획의 구성요소 67
3. 대상물별 기능 연속성 계획(BCP)의 구성요소 68
4. 통합대응계획의 구성 체계 69
가. 기본계획 69
나. 기능별 지원계획 70
1) 개요 70
2) 보편적 구성 체계 71
3) 계획수립 시 주의사항 71
4) 기능별 지원계획의 주요 내용 74
다. 재난유형별 부록 76

제6절 계획서 유지관리 77
1. 공식적 승인 얻기 77
2. 유지관리 방법 77
3. 대응계획 평가 78
가. 대응계획 일반 79
나. 권한과 책임 79
다. 의사소통(통신) 방법 79
라. 다기관 협력체계 80
마. 현장 통제대책 80
바. 응급의료대책 80
사. 평가회의(Feedback) 81

Chapter 3 재난대비 훈련/연습 82

제1절. 훈련의 의의 83
1. 훈련의 개념 83
2. 훈련의 목적 및 필요성 83
가. 훈련의 궁극적 목적 83
나. 필요성 84
3. 훈련을 통해 얻을 수 있는 효과 85
4. 고위 관리자(경영진)의 적극적 지원 85
5. 보여주기식 훈련의 문제점 86
6. 훈련의 일반원칙 87

제2절 훈련의 구성요소와 운영체계 89
1. 훈련프로그램 요소 89
2. 인적(관리·통제) 요소 90
가. 훈련 참여 및 관리자 90
나. 훈련 참여 및 관리자 선정 시 유의사항 93
3. 훈련 관리·통제 메커니즘 94
4. 대응계획과 훈련 95
가. 훈련 전 계획 검토 95
나. 대응계획(매뉴얼)에서는 무엇을 다루나? 95
다. 훈련을 통해 반드시 확인(입증)해야 할 주요 이슈는? 97
라. 기능 연속성 계획(BCP)과 훈련 98
5. 훈련비용 98
6. 훈련 효과를 높이기 위한 수단 99
가. 시뮬레이션 훈련방식의 유용성과 한계 99
나. 시각화 자료의 필요성 100

제3절 훈련의 유형 101
1. 훈련의 유형 분류 101
2. 소방(긴급구조)의 훈련유형 104
가. 세미나 또는 워크숍 훈련 104
나. 도상훈련 104
1) 다기관 도상훈련 105
2) 단일기관 도상훈련 105
3) 관리 수준별 도상훈련 106
다. 불시훈련 106
라. 부분(기능) 훈련 106
마. 실제(종합) 훈련 107
바. 모듈훈련 107
1) 모듈훈련의 개념과 장단점 107
2) 목표별 훈련 형식의 선택 108
3) 모듈훈련 편성(전체 훈련프로그램 설계) 109
3. 훈련유형별 특징 110

제4절 훈련계획 및 시나리오 개발 113
1. 훈련 시나리오 관련 용어의 이해 113
2. 훈련 시나리오(콘텐츠) 개발·운영 실태 및 개선점 113
가. 현 실태 113
나. 문제점 115
다. 시사점 및 개발 전략 118
3. 훈련계획 및 시나리오 개발 시 고려해야 할 필수 요소 120
4. 훈련수요분석 122
가. 거시적 수요분석 122
나. 대응계획(매뉴얼) 등 검토 123
다. 테스트가 필요한 기능과 책임 분석 124
라. 재난/119소방상황실에 대한 훈련수요분석 126
마. 통합임무 기반 수요분석 127
바. 교육훈련수요자 역량 수준 조사 및 모델링 130
1) 역량 수준 조사 130
2) 초기 대응 자의 심리적 병리 현상 분석 130
3) 역량 모델링 131
5. 위험분석 기반 핵심 시나리오 소스(Events) 개발 133
1) 재난/화재 유형별(대상물별) 위험도 분석 및 우선순위 선정 133
2) 우선순위 대상 위험요소 및 시나리오 소스(Events) 개발 134
3) 시나리오 소스(Events)의 분류·관리 체계 도출(제시) 138
6. 훈련의 목적·목표 도출 139
가. 훈련의 목적 139
나. 훈련의 목표 139
다. 훈련 목표 분석을 위한 질문법 142
7. 훈련 방식(유형) 결정 143
8. 훈련 일정 설계 145
9. 훈련 시나리오 개발 146
가. 시나리오 개발 시 고려사항 146
나. 토론기반 훈련 시나리오 개발(테이블 탑 훈련) 148
1) 1단계 – 훈련 취지 결정 148
2) 2단계 – 훈련 목적 설정 148
3) 3단계- 훈련 목표 설정 148
4) 기본 시나리오 개발 149
5) 핵심 질문항목 도출 150
6) 마스트 시나리오 개발 151
다. 실행기반 마스트 시나리오 개발(기술숙달훈련, 기능훈련, 종합훈련) 152
1) 실행기반 마스트 시나리오의 6가지 구성요소 152
2) MSEL 작성원칙과 일련번호 부여 153
3) 실제상황과 훈련 효과를 종합적으로 고려한 “훈련시간 설계” 154
4) 시나리오 이벤트 (요약) 배열 154
5) “기대 행동” 개발(정의) 160
6) 마스트 시나리오(MSEL) 개발 예시 160
7) 이벤트별 메시지 실행 양식 작성 165
8) 마스트 시나리오(MSEL) 개발에 따른 훈련 자원목록 준비 166
라. 훈련 평가표 개발(평가체크리스트 제시) 166
마. 시나리오(콘텐츠) 검증/보완(피드백 관리) 170

제5절. 훈련 실행(진행방법) 172

Ⅰ. 기본 준비사항 172
1. 기본 준비 172
2. 계획회의 운영방법 173
가. 계획 단계 시작 173
나. 1차 훈련계획회의 173

Ⅱ. 훈련유형별 진행방법 174
1. 세미나 훈련 174
가. 사전 훈련 점검 174
나. 훈련 진행방법 175
2. 도상훈련 175
가. 사전 훈련 점검 175
나. 훈련 진행방법 178
3. 기능(부분)훈련 178
가. 사전 훈련 점검 178
나. 훈련 진행방법 182
4. 실제(종합) 훈련 184
가. 사전 훈련 점검 184
나. 훈련 진행방법 188

Ⅲ. 훈련 관리·통제 192
1. 성공적 훈련 관리·통제를 위해 설계단계에서의 검토사항 192
2. 효과적 훈련 관리·통제를 위한 배치도 193
3. 훈련통제 195
가. 훈련통제관(통제팀)의 주요 임무 195
나. 훈련통제관의 자격 196
다. 훈련통제관 임무 수행 시 주의사항 196
라. 훈련통제팀의 역할 197
마. 통제관의 훈련 기본 구성요소 관리 198

제6절 훈련 평가 및 분석 200

Ⅰ. 훈련 평가 200
1. 훈련 평가의 초점 200
2. 평가 시 고려사항 200
3. 평가관의 임무 201
가. 일반적 주요 임무 201
나. 현장평가 회의 주재 203
다. 훈련 평가 보고서 작성 203
4. 평가 기준과 원칙 204
가. 훈련 평가 원칙 204
나. 훈련대상자별 평가 착안 사항 209
다. 훈련 이슈에 대한 집중 분석 210
5. 훈련 평가 유의사항 212
6. 평가표 확인/숙지 212
7. 참관인 평가의견 조사 213
8. 인터뷰 조사 213
9. 재난대비 준비 여부 테스트 213
10. 훈련 평가 가이드 214

Ⅱ. 평가결과 분석 215
1. 평가결과(안) 취합정리 215
2. 현장평가회의 215
가. 현장평가회의 운영 목적 215
나. 현장 훈련평가회의 운영 216
다. 현장평가 회의 주요 의제 217
라. 회의 결과에 대한 객관성 유지 217
3. 훈련 평가 보고서(AAR) 작성 218
가. 훈련 평가 보고서(AAR) 작성 전 고려사항 218
나. 훈련 평가 보고서(AAR) 작성원칙 219
다. 훈련 평가 보고서(AAR) 작성 양식 220
라. 훈련 평가 보고서(AAR) 쟁점 사항 221
마. 보고서 분량 및 마무리 222
4. 개선계획 작성 222

Chapter 4 재난대비능력 평가·환류 225

제1절 대비능력평가 개요 226
1. 의의 226
2. 평가의 필요성 226
3. 재난대응시스템 Life Cycle 및 평가의 의의 227
4. 재난대비능력 평가 접근방식 227

제2절 재난대비능력 종합평가 229

Ⅰ. 종합평가의 개요 229
1. 의의 229
2. 평가/보고 절차 229
3. 평가 척도 229
4. 평가항목(대분류) 230

Ⅱ. 분야별 세부평가항목(평가 기준) 231
1. 권한과 책임 231
2. 위험(재난) 예측·평가 232
3. 위험(재난) 예방/경감 233
4. 자원관리 234
5. 계획(Planning) 236
6. 지시, 통제, 조정 242
7. 통신/비상경고 244
8. 운영(작전) 및 절차 245
9. 병참(자원관리) 및 시설 249
10. 훈련(Training) 250
11. 연습(Excise)·평가·수정 활동 251
12. 교육홍보 및 대중 정보 253
13. 행정/재정 관리 254

< 참고 문헌 > 256

<표 차례>
표 1 재난 안전마을’ 구축 사업 콘텐츠(예시) 31
표 2 위기관리 매뉴얼의 종류 및 내용 50
표 3 대응계획의 구성요소 68
표 4 대응계획의 3가지 구성요소별 주요 내용 70
표 5 기능별 지원계획의 주요 내용 74
표 6 재난대비훈련의 유형(재난대비훈련지침) 102
표 7 미국「국토안보 훈련 및 평가 프로그램(HSEEP)」의 훈련 유형 103
표 8 훈련유형별 특징 110
표 9 초기 판단 미숙으로 대량사상자 발생 재난사례 117
표 10 재난대응 13개 협업기능(공통기능) 125
표 11 의사결정 분야별 시나리오 개발 방향(기준) 및 분류체계(예시) 131
표 13 위험인지훈련 소스 개발 사례 136
표 14 예방단계 시나리오 소스(Events)의 분류(관리) 체계 예시 138
표 15 훈련의 유형별 장단점 145
표 16 마스트 시나리오(MSEL) 개발 목적 150
표 17 테이블 탑 훈련 마스트 시나리오 개발(예시) 151
표 19 창의적 문제해결 능력 향상을 위한 훈련 시나리오 개발 예시 159
표 22 이벤트별 메시지 실행 양식(예) 165
표 23 기대 행동별 역량평가표 작성 예(소방시설장비사용) 169
표 24 훈련 시나리오 개발 검증 체크리스트 170
표 27 훈련 시간 계획표 189
표 28 현장평가 회의 자료정리(예) 191
표 29 5점 척도 평가방식의 예 230

<그림 차례>
그림 3 통합재난관리 프로세스와 재난대비 21
그림 4 재난대비의 4가지 전략(구성요소) 25
그림 5 재난대비 절차 26
그림 6 대응계획의 Life cycle flow 36
그림 7 재난대비 회복 탄력성(Resilience) 계획 38
그림 8 대응계획-비상사태계획-기능 연속성 계획의 관계 39
그림 9 예측-평가 결과의 대비시스템 INPUT 44
그림 10 예측/평가 및 통제수단 결정 프로세스 45
그림 11 수준별 다기관 통합대응계획 개념도 48
그림 12 계획망(Planning Network) 52
그림 13 지역 회복 탄력성 강화를 위한 상호 운용성(협조성) 66
그림 14 통합대응계획의 3가지 구성요소 69
그림 15 재난대비훈련의 궁극적 목적(4가지 기본 테스트 대상) 84
그림 16 종합훈련 관리·통제 메커니즘 94
그림 17 훈련 통신망 95
그림 18 “building-block approach”의 단계별 훈련방식 101
그림 19 부주의에 의한 위험요소(예시) 127
그림 20 사전 예방적 상황(위험)인식 부재로 인한 화재 발생 프로세스 128
그림 21 사건(이슈) 트리 분석 기반 훈련 시나리오 소스 개발(예) 137
그림 22 훈련 목표(Objective) 설정 140
그림 23 다기관 훈련 목적(Goal) 및 목표(Objective) 141
그림 24 훈련의 유형 144
그림 25 MSEL 시트 요약 작성(예) 153
그림 26 임무 부여 및 추가상황 메시지 동시 작성(예) 156
그림 27 훈련 시나리오 Events 트리 구성(예) 158
그림 28 MSEL 개발 예시 161
그림 29 도상훈련 평가표 작성(예) 167
그림 30 지휘통제훈련통제 통신망 운영(예) 183
그림 31 훈련 통신망 189
그림 41 Action tracking flow chart 191
그림 42 종합훈련 관리·통제 메커니즘(배치도) 194
그림 43 재난대응시스템 Life Cycle 227

출판사 서평

저자는 우리나라에서 보기 드물게 재난현장 경험과 이론을 두루 갖춘 재난관리 전문가이다.
이 책은 저자의 오랜 경험을 잘 녹여낸 역작으로 재난현장 중심 재난관리의 본질과 작동양식을 잘 설명해 주고 있다.
또한, 통합재난관리시스템의 일관된 프레임을 바탕으로 재난예측에서 대응복구까지 5단계 프로세스에 따라 시리즈로 완성한 것은 처음 있는 일이다. 그만큼, 재난관리의 기본서이자 혁신적 아이디어를 제공해 주는 책으로 자리매김할 수 있으리라 생각된다.
- 정지범 (울산 과학기술원 도시환경공학과 교수)

작가정보

저자(글) 류충

인하대학교 행정학과를 졸업하고, 소방간부후보생 7기로 공직에 입문하였다. 중앙소방학교 교관단장과 소방서장 등 21년간의 재난현장 실무경험을 토대로 한국소방안전원 정책연구소장, 국회‘416세월호참사’ 특별조사위원회 전문위원, 행정안전부 재난관리 정책자문위원(‘17~’18), 한국소방산업기술원(상임이사) 등 다양한 재난관리분야에서 정책개선 연구 및 기획, 자문활동을 하였으며, 현재 ‘한국재난대응연구소’를 개설하여 운영하고 있다. 저서로는 재난대응론(1996), 최신 재난관리론(2014), 최신 소방전술(2014), 현장지휘론(중앙소방학교 표준교재) 등 다수가 있다.