(신) 재난예측예방론

류충 지음

한국재난대응연구소 2023년 06월 29일 출간

작품소개

책소개

최근 10년간 우리는 너무 자주 대형재난을 반복해서 경험하고 있다. ‘4·16세월호참사’와 ‘COVID 19’의 악몽에서 체 벗어나기도 전에 이태원 압사 사고(159명 사망) 라는 또 다른 참사를 경험하게 되었다.
우리는 왜 이처럼 실패를 반복하는가? 우리는 왜 재난역사로부터 아무것도 배우지 못하고, 지역과 국가 수준의 재난 컨트롤 타워는 위기상황에 빨리 반응하지 못하고, 위기현장에는 왜 지휘(관)가 없는 것일까?
한마디로 우리는 어둠 속에서 길을 잃고 말았다. 재난관리의 분명한 지향점이 무엇이고, 어떻게 개선해야 하는지, 재난관리시스템 고도화 개혁은 어떻게 해야 하는지 모르고 있는 게 분명해 보인다.
이에 저자는 이 같은 고질적 문제를 어떤 지향점을 가지고, 무엇을, 어떻게, 얼마만큼 개선해야 하는지에 대한 해답을 찾을 수 있도록 마지막 힘을 다해 개정·출간하기로 하였다.
우선, 단순하고 일원화된 통합재난관리시스템을 근간으로 기본에 충실한 5단계(예측-예방-대비-대응-복구) 위험관리 프로세스를 어떻게 체계적으로 운영할 수 있는지 알 수 있도록 하였다. 이것이, 이 재난에서 저 재난으로 이어지는 ‘두더지잡기게임’의 함정에서 빠져나올 수 있는 유일한 길이라 생각하기 때문이다.
대형 참사는 항상 우리가 인식하지 못한 미지의 ‘재난’ 모습으로 나타난다. 또 다른 미지의 치명적 재난을 어떻게 선제적으로 잡을 수 있을까?
이 책을 기본으로 독자들의 노력이 조금만 더해진다면, 이 수수께끼는 쉽게 풀릴 수 있을 것이다.

목차

<제목 차례>

서문(2023년) 2
서문(왜 우리는 실패를 반복하는가?) 3

Chapter1 재난예측·평가론 15

제1절 예측·평가 서론 15
1. 예측·평가의 개념 15
2. 위험예측·평가의 목적 16
3. 필요성 17
4. 전체 재난관리시스템과 예측·평가시스템의 위치 18
5. 우리나라 예측·평가시스템 약점 20

제2절 위험예측·평가 시 고려사항 21
1. 신뢰성 높은 예측·평가를 위한 고려사항(원칙) 21
가. 일관성과 객관성 원칙 21
나. 사전 지침 제정 22
다. 실효성 보장 원칙 22
라. 제3자에 의한 분쟁 가능성 22
마. 기능 연속성계획(BCP) 수립 시 위험예측·평가 실시 22
바. 위험의 우선순위 결정원칙(과도한 재난관리 금지) 23
2. 위험예측·평가의 3가지 요소 23
3. 위험예측·평가에 필요한 기본적인 분석정보 24
4. 빅데이터를 활용한 재난예측·평가 24
가. 필요성 25
나. 활용 사례(뉴욕 소방본부 화재예측시스템) 25

제3절 위험예측·평가 5단계 프로세스 27
1. 1단계 : 위험 식별 28
가. 접근방식 28
나. 위험 식별(위험요인의 유형) 29
(1) 인위적(과학기술적) 위험요인 29
(2) 2차적 위험요인 31
(3) 자연적, 지리적 위험요인 32
다. 위험요인이 사고(재난)로 발전하는 과정 이해하기 32
(1) 하인리히(H.W.Heinlich) 이론 32
(2) Frank Bird 이론 34
(3) 사고(재난)의 기본원인(4개의 M) 36
라. 위험식별 단계에서의 고려사항 38
2. 2단계 : 거시적 위험분석(확률·영향평가) 40
가. 위험분석의 접근방법 40
나. 위험분석의 기본 원칙(고려사항) 41
1) 정량적 위험예측·평가 41
2) 정성적 위험예측·평가 42
다. 발생확률·영향 분석 및 순위화 43
1) 간단한 분석 및 순위화 방법 활용 43
2) 평가 매트릭스와 프로파일 워크쉬트를 활용한 분석 및 평가 43
3) 지역 수준에서 사용되는 위험(재난) 평가쉬트 52
가. 개별조직 비즈니스 영향분석/평가 55
나. BIA 프로젝트 계획 수립 56
다. 자료수집 및 분석방법 결정 57
1) 구조화된 위험 자료수집/분석 방법 57
2) 종합적(포괄적) 수집/분석 방법 61
라. 데이터 분석/평가(정성적, 정량적 분석/평가) 64
마. 안전대책(통제수단 찾기 및 결정 : 4단계 참고) 64
바. 보고서 프레젠테이션 65
사. 비즈니스영향 재분석/평가 66
4. 4단계 : 위험통제수단 찾기 및 결정 67
가. 위험식별 단계에서 고려사항 67
나. 위험 발생계통분석 68
1) 일반적 위험분석 방법 활용하기 68
2) 위험요인별 위험노출평가 프로세스 69
3) 6단계 계통분석 프로세스 70
나. 통제수단 결정 및 실행(예방·경감, 대비, 대응, 복구시스템 환류) 71
1) 위험처리방식의 선택 71
2) 예방 단계 INPUT 74
3) 대비·대응·복구 단계 INPUT 74
5. 5단계 : 회복탄력성(Resilience) 평가 75
가. 회복탄력성의 개념 75
나. 회복탄력성 평가 76
다. 장기발전계획의 수립 77
6. 6단계 : 평가 및 수정 77

Chapter2 재난예방·경감론 79

제1절 재난 예방·경감의 의의 80
1. 재난 예방·경감의 개념 80
2. 예방·경감개념의 등장 배경 80
3. 예방·경감관리시스템이란? 82
가. 예방·경감관리시스템의 구성요소 82
나. 5단계 관리 Cycle 84
다. 통합재난관리시스템과 예방·경감관리시스템 위치 85
4. 예방·경감관리시스템의 특성 85
5. 예방·경감관리 실패요인 86
6. ‘세월호 침몰사고’사례를 통해 본 정책적 교훈 88

제2절 예방·경감관리 전략 91
1. 예방·경감관리 전략의 기본 91
2. 예방·경감 전략의 중요성 92
3. 왜 사후 예방·경감정책이 주로 채택되는가? 92
가. 정책그룹의 전문성 및 관심 부족 93
나. 주관부서의 전문성 부족 93
다. 참여적 리더십 부족 93
라. 장기적 관점의 비용편익분석 결여 93
마. 지역사회의 특성과 환경적 요인 미고려 94
바. 획일화된 예방관계법규(대상물별 위험성 평가 미흡) 94
4. 사전 예방·경감전략의 성공요인 95
가. 정부주도 인증프로그램 개발 95
나. 국가 주도의 강력한 선순환 유인정책 추진 96
다. 개방적 참여적 예방·경감정책 추진 97
라. 지방자치단체장 및 정책그룹의 리더십 발휘 97
마. 강력한 정책지지자 찾아내기 97
바. 지역사회의 특성과 환경적 요인 고려 98
사. 비용편익분석을 통한 추가적 안전가치 부여 98
아. 기본에 충실한 예방 활동 99
자. 타당한 위험 감수(부담)의 원칙 99

제3절 예방·경감관리 수단 101
1. 비구조적(nonstructural measures) 예방·경감관리 수단들 101
가. 안전교육(홍보) 101
나. 조사·분석 106
다. 재난관련 법규의 집행 108
라. 시설물 설계(인허가) 단계에서의 융합행정 108
마. 안전점검제도 109
1) 점검제도의 중요성 109
2) 안전점검의 제도적 강제장치 강화 110
바. 다중교차점검(Cross-checking) 111
사. 건축물 안전관리시설의 종합평가 113
아. 정책보험의 활용 113
자. 데이터 분석 115
차. 재난예방·경감관리시스템의 거버넌스적 참여기회 확대 115
카. 위험생산자 중심의 안전문화운동 116
타. 통합예방프로그램 119
1) 관계법규 조사 120
2) 통합 T·F팀 구성 124
3) 관계기관 간 협력 125
4) 정치적 측면 125
5) 통합예방프로그램 운영사례(국가안전대진단) 126
파. 사전재해영향성 검토협의 129
하. 재난위험지도(재해지도) 129
2. 구조적(structural measures) 예방·경감관리 수단들 130
가. 자연재난 130
1) 자연재해위험개선지구 정비사업 130
2) 우수유출저감시설 설치사업 130
3) 풍수해저감 종합계획 131
나. 사회재난 131

제4절 예방·경감 활동의 기획 및 관리 134
Ⅰ. 예방·경감활동의 4단계 프로세스 134
Ⅱ. 예방·경감계획의 수립 - Plan 135
1. 예방·경감계획 개괄 135
2. 예방·경감계획 개발의 기본 접근방법(통합성 및 변화관리) 136
3. 예방·경감계획의 유형 137
가. 장기계획(기본계획) 137
나. 단기계획(업무계획) 138
다. 전략계획 138
라. 기능 연속성 계획(BCP) 138
4. 예방·경감계획의 필요성 139
5. 예방·경감계획 수립절차 140
가. 예방·경감계획 필요성 여부 결정 142
나. 계획수립 및 추진 조직구성 143
다. 자료를 수집하고 분석하기 144
1) 자료의 범주 145
2) 자료의 출처 148
3) 자료수집 148
4) 자료 분석 149
라. 목표 정하기 151
마. 목표달성에 필요한 소요자원과 계획 분석·확정하기 153
바. 둘 이상의 해결방안(대안) 제시하기 154
사. 대안을 비교하고 최상의 계획을 채택하기 154
아. 세부 추진계획 준비하기 154
자. 계획 실행 및 평가 155
카. 계획의 수정·보완 155
Ⅲ. 예방·경감계획의 추진·관리 - DO 156
1. 예방·경감계획 추진·관리란? 156
2. 예방·경감계획 추진·관리의 필요성 157
가. 정치적 환경 157
나. 조직 환경 158
다. 공공 부문 환경 158
3. 예방·경감계획 추진·관리의 기본 159
가. 일반적 계획 추진·관리전략 160
나. 성과 지향적 관리 160
4. 예방·경감계획수립 단계에서 고려해야 할 관리요소 162
가. 목표 설정(Goal setting) 163
나. 세부목표 설정 163
다. 실행계획 개발 163
라. 일정관리 확정 164
마. 행정 절차의 확립 165
5. 계획실행 단계에서의 관리적 요소 166
가. 책임, 권한, 자원의 할당 166
나. 기능 지향적 관리시스템의 이용 167
다. 업무규칙 및 직무성과목표 167
6. 결과(성과) 평가단계에서의 관리적 요소 169
가. 산출지표 169
나. 투입 지표 170
다. 효율성 평가 170
라. 질(Quality) 평가 171
Ⅳ. 예방·경감 활동(관리시스템)의 평가 - Check 171
1. 예방·경감 활동(관리시스템) 평가란? 171
가. 평가의 개요 171
나. 기업재난관리표준에서 정하는 ‘평가’의 범위(내용) 172
2. 예방·경감 활동(관리시스템) 평가의 필요성 172
3. 평가의 기본 모델 174
4. 평가 기준(목표) 확인하기 175
5. 평가계획 수립 176
가. 분석/평가의 프레임워크 176
나. 사전 쟁점사항 정리하기 178
다. 자문위원 활용하기 179
라. 평가계획 수립하기 179
6. 평가에 필요한 자료수집 180
가. 재난예방·경감 활동(관리시스템)의 효율성 자료 180
나. 소요 예산관련 자료 181
다. 예방·경감 조직관리 효율성 평가 자료 181
7. 평가자료 분석 시 고려사항 182
Ⅴ. 예방·경감 활동(관리시스템) 개선 및 혁신 - Act 184
1. 개선 184
가. 개선방안 선택 시 고려사항 184
나. 개선방안 실행력 높이기 184
다. 개선계획 실행 시 유의사항 185
라. 개선계획(장기발전계획)의 변화관리 186
2. 예방·경감 활동(관리시스템)의 개선/혁신관리 187
가. 개선/혁신에 대한 자극 요인 188
나. 누가 개선/혁신을 자극할 것인가? 190
다. 개선/혁신에 대한 장벽 190
라. 개선/혁신을 위한 환경 조성 191
마. 개선/혁신 절차 192
1) 1단계 : 문제인식과 정보수집 192
2) 2단계 : 연구 개발 193
3) 3단계 : 수용과 실행 193
바. 혁신절차의 관리 194
1) 조직의 장(CEO)의 역할 194
2) 중간 관리자의 역할 195
3) 변화 선도 집단의 선정 195
4) 세부 개선/혁신 계획 만들기 196
사. 개선/혁신동력 이어가기 196
1) 열정적 분위기 만들기 197
2) 성공적으로 소통하기 197
3) 개선/혁신 장벽 처리하기 198
Ⅵ. 결론과 전망 199

< 참고 문헌 > 201

<표 차례>
표 1사고(재난)의 기본원인으로서의 4M 37
표 2 위험요인 프로파일 48
표 3 위험요인별 프로파일 워크시트 49
표 4 잠재적 영향 수준(등급) 정의(예) 50
표 5 위험영향 분석 워크시트 52
표 6 지역 수준에서 사용되는 위험(재난) 평가시트 53
표 8 실패&영향분석(FMEA) Sheet 58
표 9 체크리스트 분석(예) 60
표 10 비즈니스영향분석 워크시트(유형자산) 66
표 11 비즈니스영향분석 워크시트(무형자산) 66
표 13 안전경영시스템(KOSHA 18001) 운영절차 96
표 14 국가안전대진단 체크리스트 127
표 15 사전재해영향성 검토협의 대상 및 개요 129
표 16 재난·안전 관련 법령 현황 131
표 17 다중이용시설 다수사망자 발생 시나리오 요소(예) 151

<그림 차례>
그림 4 예측·평가시스템의 투입(INPUT) 19
그림 5 통합재난관리시스템과 예측·평가시스템 위치 19
그림 6 위험관리의 5단계 관리프로그램 28
그림 7 Heinrich 사고(재난) 구성비율 33
그림 8 Heinrich 이론(5개의 골패 원리) 34
그림 9 Bird의 사고(재난) 연쇄이론 34
그림 11 4M과 사고(재난)발생의 연쇄관계 37
그림 12 위험예측·평가매트릭스 44
그림 13 발생확률 평가 기준 정의(예) 45
그림 14 위험분석 매트릭스 47
그림 15 위험분석 그래프 47
그림 16 위기 지표(Crisis barometer) 48
그림 17 위험영향 분석 매트릭스 51
그림 18 사건(이슈) 트리 분석(예) 60
그림 19 예측-평가-예방프로세스 68
그림 20 위험요인별 위험노출평가(화학공장지역) 69
그림 21 6단계 계통분석 평가 70
그림 23 보험 차등화 정책의 플러스 루퍼 73
그림 24 재난대비 회복탄력성계획 75
그림 26 재난의 전형적 발전단계 81
그림 27 예방·경감관리시스템의 내외부 구성요소(시·군·구 수준) 83
그림 28 통합재난관리시스템과 예방·경감관리시스템 위치 85
그림 29 재난 발생의 인과적 메커니즘 86
그림 30 대형재난역사와 재난관리 전담조직 확대과정 87
그림 37 위험경감정책(예산)의 플러스 루퍼 96
그림 38 예방안전교육 프로그램 설계의 5단계 절차 106
그림 39 정책보험의 종류(행정안전부 2018) 114
그림 40 “P(Plan)-D(Do)-C(Check)-A(Act)” 관리모델 134
그림 42 예방·경감계획 수립과정 141
그림 43 성과 지향적 관리 요소 161
그림 44 PERT Diagram(Weeks 단위) 164
그림 45 예방·경감 활동(관리시스템) 평가의 효율성과 효과성 173
그림 46 예방·경감 활동 분석/평가 절차 175

출판사 서평

저자는 우리나라에서 보기 드물게 재난현장 경험과 이론을 두루 갖춘 재난관리 전문가이다.
이 책은 저자의 오랜 경험을 잘 녹여낸 역작으로 재난현장 중심 재난관리의 본질과 작동양식을 잘 설명해 주고 있다.
또한, 통합재난관리시스템의 일관된 프레임을 바탕으로 재난예측에서 대응복구까지 5단계 프로세스에 따라 시리즈로 완성한 것은 처음 있는 일이다. 그만큼, 재난관리의 기본서이자 혁신적 아이디어를 제공해 주는 책으로 자리매김할 수 있으리라 생각된다.
- 정지범 (울산 과학기술원 도시환경공학과 교수)

작가정보

저자(글) 류충

인하대학교 행정학과를 졸업하고, 소방간부후보생 7기로 공직에 입문하였다. 중앙소방학교 교관단장과 소방서장 등 21년간의 재난현장 실무경험을 토대로 한국소방안전원 정책연구소장, 국회‘416세월호참사’ 특별조사위원회 전문위원, 행정안전부 재난관리 정책자문위원(‘17~’18), 한국소방산업기술원(상임이사) 등 다양한 재난관리분야에서 정책개선 연구 및 기획, 자문활동을 하였으며, 현재 ‘한국재난대응연구소’를 개설하여 운영하고 있다. 저서로는 재난대응론(1996), 최신 재난관리론(2014), 최신 소방전술(2014), 현장지휘론(중앙소방학교 표준교재) 등 다수가 있다.