통합재난관리 총론

류충 지음

한국재난대응연구소 2023년 06월 29일 출간

작품소개

책소개

최근 10년간 우리는 너무 자주 대형재난을 반복해서 경험하고 있다. ‘4·16세월호참사’와 ‘COVID 19’의 악몽에서 체 벗어나기도 전에 이태원 압사 사고(159명 사망) 라는 또 다른 참사를 경험하게 되었다.
우리는 왜 이처럼 실패를 반복하는가? 우리는 왜 재난역사로부터 아무것도 배우지 못하고, 지역과 국가 수준의 재난 컨트롤 타워는 위기상황에 빨리 반응하지 못하고, 위기현장에는 왜 지휘(관)가 없는 것일까?
한마디로 우리는 어둠 속에서 길을 잃고 말았다. 재난관리의 분명한 지향점이 무엇이고, 어떻게 개선해야 하는지, 재난관리시스템 고도화 개혁은 어떻게 해야 하는지 모르고 있는 게 분명해 보인다.
이에 저자는 이 같은 고질적 문제를 어떤 지향점을 가지고, 무엇을, 어떻게, 얼마만큼 개선해야 하는지에 대한 해답을 찾을 수 있도록 마지막 힘을 다해 개정·출간하기로 하였다.
우선, 단순하고 일원화된 통합재난관리시스템을 근간으로 기본에 충실한 5단계(예측-예방-대비-대응-복구) 위험관리 프로세스를 어떻게 체계적으로 운영할 수 있는지 알 수 있도록 하였다. 이것이, 이 재난에서 저 재난으로 이어지는 ‘두더지잡기게임’의 함정에서 빠져나올 수 있는 유일한 길이라 생각하기 때문이다.
대형 참사는 항상 우리가 인식하지 못한 미지의 ‘재난’ 모습으로 나타난다. 또 다른 미지의 치명적 재난을 어떻게 선제적으로 잡을 수 있을까?
이 책을 기본으로 독자들의 노력이 조금만 더해진다면, 이 수수께끼는 쉽게 풀릴 수 있을 것이다.

목차

<제목 차례>

서문(2023년) 2
서문(왜 우리는 실패를 반복하는가?) 3

Chapter 1 재난관리 개관(의의) 11
1. 재난관리 환경 12
2. 재난이란 무엇인가? 15
가. 재난의 정의 15
1) 재난의 개념 15
2) UN 및 외국 사례 16
나. 일상적 응급사고 17
다. 대형재난(Catastrophes) 18
3. 응급사고와 재난을 왜 어떻게 구분할 것인가? 19
가. 구분 이해의 필요성 19
나. 초기 신속한 판단 기준 20
다. 초기 판단과 조치 내용 21
라. 사회적 물리적 관점에서 종합적으로 판단할 것 21
1) 물리적 관점 22
2) 사회적 관점 22
마. 응급사고와 재난의 차이점을 고려한다. 22
바. 재난과 대형재난의 구분(국가 수준 개입 시점 결정) 24
1) 건축물에 미치는 영향 24
2) 비상대응조직에 미치는 영향 25
3) 인근 지역사회의 지원 활동에 미치는 영향 25
4) 사회기반시설에 미치는 영향 25
5) 정치적 이슈에 미치는 영향 25
사. 대형재난 여부의 판단과 ‘특별재난지역’ 선포 26
4. 응급사고와 재난의 차이점 28
5. 대형재난의 계층적 관리 필요성 29
6. 재난 유형 분류의 실익 30
가. 재난의 분류 30
나. 자연재난과 사회재난의 특징과 유사성 32
다. ‘사회재난’ 용어의 적절성 33

Chapter 2 재난관리제도의 발전과정 34

제1절 재난관리제도의 연혁 34
1. 고대 및 중세의 재난관리 35
2. 근대사회의 재난관리제도 38
3. 현대사회의 재난관리제도 39

제2절 우리나라 재난관리체계의 발전과정 40
1. 재난관리조직 변천 과정(정부조직을 중심으로) 41
가. 내무부 건설국(1948.11.4.~1961.10.1.) 41
나. 국토건설청(1961.10.2.~1962.6.28) 41
다. 건설부(1962.6.29.~1991.4.22) 42
라. 내무부(1991.3.23.~1998.2.27) 44
마. 행정자치부(1998.2.28.~2004.5.31) 45
바. 국가 재난관리 전담조직 설치·운영(2004.6.1~현재) 46
2. 주요 재난역사와 재난관리역량 발전과정 50
가. 풍수해 피해 규모 확대 및 냉전체제의 영향(1990년대 이전) 50
나. 삼풍백화점붕괴사고(1995)의 영향 51
다. 대구지하철 화재(2003)의 영향 52
라. 세월호 침몰사고(2014)의 영향 54
마. 긴급구조 업무의 발전 56

Chapter 3 우리나라 재난관리체계 62

1. 재난관리체계(개요) 63
가. 심의 및 조정기구 63
나. 수습(대응·복구) 기구 65
다. 긴급구조(통합현장지휘) 대응기구 66
2. 재난관리 전담조직(행정안전부, 소방청, 해양경찰청) 68

Chapter 4 통합재난관리시스템 69

1. 재난관리란? 70
2. 재난관리시스템이란? 70
가. 재난관리 전담조직(행정안전부와 지방자치단체 전담조직) 72
나. 외부적 구성요소 73
3. 통합재난관리시스템이란? 74
가. 업무처리 프로세스 관점 74
나. 협력 메커니즘 관점 78
4. 통합관리시스템의 개념적 발전과정 80
5. 통합관리시스템 운영에 필요한 필수능력 80
6. 우리나라의 분산·통합관리시스템 운영 사례 82
7. 재난유형별로 접근할 때 나타나는 문제점들 83
8. 통합관리시스템으로 전환해야 하는 이유 84
가. 재난개념의 변화 85
나. 재난대응의 유사성 85
다. 대응계획의 유사성 85
라. 통합자원관리체계의 필요성 86
마. 현대적 재난의 긴박성과 복합성 86
1) 신속한 초기대응의 중요성 87
2) 다양한 화학물질 사용의 증가와 재난 피해양상의 복합성 87
3) 미지의 신개념 재난 발생 위험의 증가 88
4) 최첨단 재난관리시스템의 등장 88
9. 통합재난관리시스템의 특징 88
가. 체제경계의 확장성 88
나. 상호협조능력 89
다. 유연하고 탄력적 체제운영 필요 89
라. 즉각적 재난대응능력 89
마. 재난대응계획의 광범위한 적용 범위 89
바. 24시간 비상대응능력 90
사. 준군사적 조직체계 90
10. 통합재난관리시스템의 적용 범위 90
11. 통합재난관리시스템의 구축/운영 원칙 91
가. 예측·평가(Anticipation & Assessment) 92
나. 예방·경감(Prevention & Mitigation) 92
다. 대비(Preparedness) 93
라. 대응(Response) 93
마. 복구(Recovery) 94

< 참고 문헌 > 95

<표 차례>
표 1 응급사고와 재난의 차이점 23
표 2 실정법상 재난의 분류 31
표 3 소방방재청 초기(2004.6.1.~2008.2.28.)에 제·개정된 주요 법·제도 48

<그림 차례>
그림 4 자연재난 발생 추세(Natural disasters) 13
그림 5 사회재난 발생 추세(Technological disasters) 13
그림 6 위험(재난) 환경의 매가 트랜드와 전략적 변화관리 요구 현황 15
그림 7 대형재난-재난-응급사고의 용어 비교 19
그림 8 재난의 신속한 판단 기준 20
그림 10 대형재난역사와 주요 재난관리역량 변화과정 51
그림 11 주요 재난역사와 재난관리역량 발전과정 55
그림 12 지난 20년간 재난 발생 추이와 재난전담조직 인력증원 현황 56

그림 14 심의 및 조정기구 현황 64
그림 15 수습(대응·복구) 기구 현황 65
그림 16 긴급구조(통합현장지휘) 대응기구 현황 67
그림 18 지역 재난관리시스템 서비스 산출과정 71
그림 19 한국 소방조직의 임무확대 과정 73
그림 20 6단계 통합재난관리프로세스 75
그림 21 5단계 통합재난관리 프로세스 77
그림 22 협력 메커니즘 관점의 통합재난관리시스템(IEMS) 79
그림 23 세월호침몰사고 시 설치된 대책본부 현황 82
그림 24 재난관리시스템 운영방식별 특징 비교 84
그림 25 통합 재난대응시스템 기본운영체계

책 속으로

2) 다양한 화학물질 사용의 증가와 재난 피해양상의 복합성
현대사회에는 다양한 화학물질/제품 사용량이 증가하고 있어, 재난이 발생한 현장에는 적어도 하나 이상의 화학물질이 포함되어 있을 가능성이 매우 높다.
특히, 화재나 건축물 붕괴, 방사능 누출, 지진(쓰나미) 등과 같은 재난은 화학물질의 치명적 위험성 때문에 주 재난피해 요소와 함께 복합적 피해양상을 보이게 된다.
재난의 복합적 피해양상은 소관 부처가 어디인지 가리기 어렵고, 복합적이므로 소관 부처를 가린다 해도 결국 다수 조직(기관)이 통합적으로 대응/수습할 수 밖에 없게 된다.
또한, 대형 사회재난의 경우에는 필연적으로 다수 조직(기관) 기능과 관련되므로 특정 단일 부처가 중심이 되는 컨트롤 타워로는 효과적으로 대응할 수 없다.

출판사 서평

저자는 우리나라에서 보기 드물게 재난현장 경험과 이론을 두루 갖춘 재난관리 전문가이다.
이 책은 저자의 오랜 경험을 잘 녹여낸 역작으로 재난현장 중심 재난관리의 본질과 작동양식을 잘 설명해 주고 있다.
또한, 통합재난관리시스템의 일관된 프레임을 바탕으로 재난예측에서 대응복구까지 5단계 프로세스에 따라 시리즈로 완성한 것은 처음 있는 일이다. 그만큼, 재난관리의 기본서이자 혁신적 아이디어를 제공해 주는 책으로 자리매김할 수 있으리라 생각된다.
- 정지범 (울산 과학기술원 도시환경공학과 교수)

작가정보

저자(글) 류충

인하대학교 행정학과를 졸업하고, 소방간부후보생 7기로 공직에 입문하였다. 중앙소방학교 교관단장과 소방서장 등 21년간의 재난현장 실무경험을 토대로 한국소방안전원 정책연구소장, 국회‘416세월호참사’ 특별조사위원회 전문위원, 행정안전부 재난관리 정책자문위원(‘17~’18), 한국소방산업기술원(상임이사) 등 다양한 재난관리분야에서 정책개선 연구 및 기획, 자문활동을 하였으며, 현재 ‘한국재난대응연구소’를 개설하여 운영하고 있다. 저서로는 재난대응론(1996), 최신 재난관리론(2014), 최신 소방전술(2014), 현장지휘론(중앙소방학교 표준교재) 등 다수가 있다.