농지규제와 재정지원이 농업생산성에 미치는 영향에 관한 연구

김현석 , 이호준 지음

한국개발연구원 2019년 12월 31일 출간

작품소개

책소개

본 연구는 농업생산활동과 직결된 대표적 농업정책으로서 농업진흥지역 규제와 직접지불제도(직불제)에 초점을 두고 해당 정책들이 농업생산성에 미치는 영향을 이론분석과 실증분석을 통해 살펴본다. 농업진흥지역의 지정을 식량의 안정적 공급을 위한 농지보전이라는 목표를 달성하는 수단이면서 동시에 재산권 침해를 초래하는 규제로 인식한 뒤, 재산권 침해의 정도를 최소화하는 방안으로서 농업생산성 증대라는 목표를 바라본다. 이때 농업진흥지역 여부에 따라 직접지불금(직불금)이 차등 지급되는 상황에서, 농업진흥지역 규제와 직불제가 서로 연계되어 생산성에 미치는 영향을 살펴보고, 동시에 두 제도가 각각 생산성에 미치는 영향에 대해서도 함께 고찰한다.

본 보고서는 총 4부로 구성되어 있다. 제1부에서는 주요 농업정책 및 관련 현황을 개괄함으로써 연구의 배경을 설명한다. 먼저 주요국의 농업성장경로를 검토했을 때 우리나라 농업이 토지보다는 노동을 집약적으로 투입하여 생산량을 높이는 방식으로 발전해 왔음을 알 수 있다. 이처럼 노동집약적이고 영세한 생산구조는 비용 면에서 비효율적이나 정부의 규제 및 재정지원제도를 바탕으로 유지되어 왔다. 하지만 늘어가는 정부의 재정부담과 함께 농업생산인구의 감소 및 고령화 속에서 현재의 농업생산구조는 지속가능하지 않은 측면이 크다. 결국 농지규모화 및 농업기계화를 통해 자본집약적인 생산구조로의 전환이 필요하며, 궁극적으로는 생산성 제고를 통해 대내외적인 농업경쟁력을 높이고 농업인구구조 변화에 대응해야 하는 상황이다.

제2부에서는 농업진흥지역 규제와 직불제의 성격을 이론적으로 살펴본다. 먼저 농업진흥지역 규제는 법경제학적인 측면에서 보았을 때 농지 소유자에 대한 재산권 침해가 상당한 것으로 판단되어 보상이 필요하며, 현재 제도상 해당 농지 소유자에게 추가로 지급되는 고정직불금이 보상금의 성격을 가진다는 점에 대해 논의한다.

그리고 현재의 제도가 농업생산성에 오히려 악영향을 미칠 여지가 있다는 점을 이론모형을 통해 보인다. 구체적으로, 농업진흥지역 규제는 비록 농업의 생산효율을 증대시키기 위해 도입되었지만 그에 따른 보상이 변동직불금의 지급도 포함하는 현행 직접지불제도와 연계되었을 때 오히려 농업생산성에 역효과를 불러일으킬 여지가 있음을 보인다. 농지 소유자의 재산권에 대한 상당한 제한을 감내하면서 농업의 생산효율을 증대시키고자 제도가 도입되었으나, 직접지불제도의 특수한 구조, 그리고 농업진흥지역 농지소유자에 대한 추가 고정직불금 구조 등은 농업생산과 관련된 인센티브를 왜곡할 여지가 있다는 것을 보이고 있다.

제3부에서는 T？rnqvist 생산성 지수를 기반으로 국가 전체 및 9개 권역별 농업 총요소생산성의 성장률과 지수를 도출하고 각각의 추이를 살펴본다. 이어서 두 가지 회귀분석을 통해 농지규제인 농업진흥지역의 지정과 직불제 등의 재정지원이 농업생산성에 미치는 영향에 대해 파악한다.

구체적으로, 첫 번째 분석에서는 9개 권역단위로 집계된 2013~17년 기간 동안의 자료를 활용해 생산성 지수를 종속변수로 설정하고 축약형 모형하에서 생산성 결정요인 분석을 수행한다. 해당 분석에서는 거시적인 측면에서 국가 차원의 R&D 스톡, 권역별 기후 요인과 경기상황들을 통제한 뒤, 권역별 농지면적 내 농업진흥지역면적의 [...]

목차

발간사
요 약

제1부 연구의 배경 및 제도 개괄

제1장 연구의 배경

제2장 농지규제와 재정지원제도 개괄
　제1절 농업진흥지역 개괄
　제2절 직접지불제도 개괄

제2부 농지규제와 재정지원에 관한 이론적 분석

제3장 농지규제와 재산권에 관한 법경제학적 접근
　제1절 규제와 재산권에 관한 법경제학적 접근
　제2절 농업진흥지역의 재산권 침해적 성격
　제3절 보상수단으로서의 직접지불제도

제4장 농지규제와 재정지원에 관한 이론모형
　제1절 기본 가정 및 모형
　제2절 주요 결과
　제3절 함의 및 소결

제3부 농지규제와 재정지원에 관한 실증분석

제5장 분석방식 및 실증모형
　제1절 선행연구 및 분석방법
　제2절 지수 기반 생산성 결정요인 분석
　제3절 확률변경분석 기반 생산성 구성요소 분석

제6장 분석자료
　제1절 권역단위 분석자료
　제2절 농가단위 분석자료

제7장 실증분석 결과
　제1절 권역단위 생산성 지수 산정 결과
　제2절 권역단위 생산성 결정요인 분석 결과
　제3절 농가단위 생산성 구성요인 분석 결과
　제4절 함의 및 소결

제4부 정책적 시사점

제8장 정책적 시사점
　제1절 농산물시장 개방과 우리 농업지원제도의 과제
　제2절 일본과 EU의 사례
　제3절 정책제언 및 결론

참고문헌
부 록
ABSTRACT

작가정보

저자(글) 김현석

저자(글) 이호준