공기업 재무건전성 강화 방안에 관한 연구

황순주 지음

한국개발연구원 2019년 11월 15일 출간

작품소개

책소개

본 연구는 먼저 기존의 이론적 틀을 차용하여 정부의 암묵적 지급보증이 초래하는 문제를 규명하고 제도개선의 방향을 도출한다. 선행연구인 황순주(2018)의 이론분석에 따르면, 지급보증은 공기업뿐 아니라 정부의 도덕적 해이를 초래한다. 정부나 정치권은 정치적 이익을 얻기 위해 재무건전성을 도외시한 채 대규모 정책사업을 공기업에 할당하려는 유인이 있다. 만약 지급보증이 없다면 해당 사업을 위한 자금조달이 어렵기 때문에 이러한 사업은 할당되지 않거나 규모가 축소될 가능성이 높으나, 지급보증이 존재할 경우 자금조달이 가능하다. 정부 차원의 이러한 도덕적 해이는 공기업의 경영환경을 구조적으로 악화시키기 때문에 공기업의 도덕적 해이를 가중시키는 효과도 있다. 이러한 분석 결과를 토대로 황순주(2018)는 지급보증 제도 개선의 방향을 다음과 같이 제언하였다. 먼저 일반적인 경우에는 지급보증을 폐지하되, 사회적 편익이 매우 높아 추진이 불가피하나 지급보증 없이는 자금조달이 불가능한 예외적인 경우에 한해서는 지급보증을 제공해야 한다는 것이다. 본 연구는 이러한 제도개선 방향을 기반으로 구체적인 제도개선 방안을 도출한다.

다음으로는 암묵적 지급보증이 실제로 공기업 부채 확대를 위한 효과적인 수단으로 작용하는지를 실증적으로 분석했다. 그 결과, 비금융공기업은 민간 비금융기업에 비해 약 0.6%p 낮은 이자비용으로 자금을 조달한다는 것을 발견했다. 공기업의 조달비용은 심지어 국내 최고 기업으로 구성된 신용등급이 AAA급인 민간기업보다도 낮았다. 이러한 분석 결과는 정부의 암묵적 지원 가능성이 채권시장에서 실제적인 효과가 있음을 시사한다. 또한 실증분석에서는 지급보증의 구체적인 형태나 제도에 따라 암묵적 지급보증의 효과가 달라진다는 것을 보여주고 있다. 일부 독자는 채권이 공사채라면 발행주체와 상관없이 자금조달비용이 거의 동일할 것이라고 예상할 수도 있을 것이나, 실증분석 결과 조달금리는 금융공기업이 비금융공기업에 비해 낮았고, 중앙공기업이 지방공기업에 비해 낮았으며, 위탁집행형 준정부기관이 시장형？준시장형 공기업에 비해 낮았다. 또한 국회의 동의를 거쳐 국가보증이 제공된 채권의 조달비용이 암묵적 지급보증만 제공되는 여타 공사채에 비해 낮았다. 이러한 분석 결과는 지급보증의 강도와 유형이 중요한 정책변수가 될 수 있음을 의미한다.

이러한 이론적 논의와 실증적 분석을 토대로 본 연구에서는 다음과 같은 구체적인 제도개선 방안을 제시하고 있다. 먼저 일반적인 경우에 대해 지급보증을 폐지하기 위한 방안으로 전형적인 청산 제도가 적용될 수 있는지 검토한 후, 공기업의 특성을 고려할 때 청산은 효과적이지 않다는 결론을 도출한다. 이에 대한 대안으로 본 연구는 조건부자본증권을 활용한 채권자 베일인(bail-in) 제도의 적용을 제안한다. 채권자 베일인 제도는 베일아웃(bail-out)과는 달리 국민경제에서 매우 중요한 기업이 실패했을 때 납세자가 아닌 채권자의 부담으로 당해 기업을 구제하는 제도이다. 이를 위해 평상시에는 채권이지만 발행기업의 재무적 건전성이 악화되어 사전에 지정된 예정사유(trigger)가 충족되면 채권의 원리금이 상각되는 조건부자본증권을 매개체로 사용할 수 있다. 즉, 공기업이 정책사업 추진을 위해 자금을 조달할 때 조건부자본증권을 발행하도록 요구하는 것이다.

목차

발간사
요 약

제1장 서 론

제2장 문제 인식
　제1절 공기업 부채의 현황과 문제점
　제2절 지급보증의 현황과 문제점
　제3절 지급보증에 대한 옹호론과 반론

제3장 경제학적 분석
　제1절 (이론적 틀) 이중 도덕적 해이와 위기의 악순환 문제
　제2절 (실증분석) 지급보증의 자금조달비용 축소효과

제4장 제도개선 방안
　제1절 청산, 정부지원 조항 삭제 및 민영화의 실효성
　제2절 채권자 베일인 제도
　제3절 위험조정 보증수수료 제도

제5장 결 론

참고문헌
부 록
ABSTRACT

작가정보

저자(글) 황순주